เมื่อ NGOs ถูกมองว่าเป็นภัยคุกคามของชาติ

ครอบคลุมกิจกรรมเกือบทุกด้านตั้งแต่การช่วยเหลือประชาชนที่ด้อยโอกาสหรือกลุ่มเปราะบาง การส่งเสริมสิทธิเสรีภาพและความยุติธรรม การศึกษาการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ไปจนถึงการขับเคลื่อนการมีส่วนร่วมและการพัฒนาประชาธิปไตย

อย่างไรก็ดี ด้วยวัตถุประสงค์และลักษณะการดำเนินงานที่แตกต่างไปจากหน่วยงานภาครัฐ จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่บ่อยครั้ง NGOs จะมีบทบาทในการตรวจสอบ ทักท้วง หรือคัดค้านนโยบายหรือการดำเนินการที่เกิดจากภาครัฐเสียเอง จนบางครั้งภาพลักษณ์ขององค์กรเหล่านี้ก็อาจถูกมองว่าเป็นอุปสรรคขัดขวางการพัฒนา และมักถูกมองในแง่ที่ไม่ไว้วางใจนัก โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเป็นองค์กรที่มีที่มาจากต่างประเทศ หรือได้รับการสนับสนุนด้านเงินทุนจากแหล่งทุนในต่างประเทศ

สถานการณ์นี้เกิดขึ้นในกลุ่มประเทศยุโรปตะวันออกเช่นเดียวกัน การล่มสลายของสถาบันต่างๆ ของรัฐในทศวรรษ 1990 จากการสลายตัวของสหภาพโซเวียต ทำให้ภาระสาธารณะจำนวนมากตกมาอยู่ในความรับผิดชอบของ NGOs ซึ่งจำเป็นต้องพึ่งพาความช่วยเหลือด้านการเงินจากแหล่งทุนในยุโรปตะวันตกและสหรัฐ

แต่เมื่อมาถึงยุคปัจจุบัน แนวคิดชาตินิยมซึ่งกำลังขยายตัวอยู่ในประเทศต่างๆ ในภูมิภาคนี้ได้ก่อให้เกิดกระแสการต่อต้าน NGOs ซึ่งถูกมองว่าเป็นเครื่องมือในการแทรกแซงของชาติตะวันตก โดยองค์กรที่ตกเป็นเป้าหมายหลักได้แก่ องค์กรเอกชนที่ได้รับทุนสนับสนุนจากกองทุนของมหาเศรษฐีนักเก็งกำไรค่าเงินชาวอเมริกันเชื้อสายฮังกาเรียน “จอร์จ โซรอส (George Soros)” ซึ่งเป็นผู้ให้การสนับสนุน NGOs ในยุโรปตะวันออกจำนวนมากในปัจจุบัน

ในประเทศฮังการี รัฐบาลของนายกรัฐมนตรีวิคเตอร์ ออร์บาน (Viktor Orban) ได้ผลักดันกฎหมายว่าด้วยความโปร่งใสขององค์กรที่ได้รับเงินสนับสนุนจากต่างชาติ (Transparency Law) โดยมีผลใช้บังคับมาตั้งแต่ปี 2560 รัฐบาลได้ให้เหตุผลว่าเพื่อต้องการสร้างความโปร่งใสแก่องค์กรเอกชน ป้องกันการฟอกเงินและอาชญากรรมอื่นๆ แต่นักวิชาการมองว่ากฎหมายนี้มีขึ้นเพื่อจัดการกับเครือข่ายของนายโซรอสโดยตรง

กฎหมายนี้กำหนดมาตรการที่เข้มงวดแก่องค์กรเอกชนที่รับเงินสนับสนุนจากต่างชาติ ไม่ว่าจะเป็นจากประเทศสมาชิกใน EU หรือจากประเทศอื่นๆ โดยมีมาตรการที่สำคัญ 3 ประการ คือ การจดทะเบียน (Registration) การประกาศ (Declaration) และการเผยแพร่ต่อสาธารณะ (Publication)

กล่าวคือองค์กรเอกชนที่ได้รับเงินสนับสนุนจากภายนอกประเทศต่อปีเป็นจำนวนเงินเกินกว่าที่กำหนดไว้ (7.2 ล้านโฟรินท์ หรือประมาณ 740,000 บาท) จะต้องจดทะเบียนต่อศาลในฐานะเป็น “องค์กรเอกชนที่ได้รับเงินสนับสนุนจากต่างชาติ” และจะต้องรายงานชื่อผู้บริจาคที่มียอดบริจาคต่อปีเกินกว่าอัตราที่กำหนดไว้ (5 แสนโฟรินท์ หรือประมาณ 51,000 บาท) รวมทั้งจำนวนเงินที่บริจาคในการจดทะเบียนด้วย

ข้อมูลเหล่านี้จะถูกเปิดเผยในฐานข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ซึ่งสาธารณะสามารถเข้าถึงได้โดยเสรี นอกจากนี้ องค์กรเหล่านี้จะต้องระบุสถานะของตนเองไว้อย่างชัดเจนทั้งในเว็บไซต์และเอกสารเผยแพร่ต่างๆ ว่าได้รับเงินสนับสนุนจากต่างชาติด้วย โดยการฝ่าฝืนบทบัญญัติดังกล่าวมีโทษทางอาญาตามที่กำหนดไว้

ในฐานะชาติสมาชิกของสหภาพยุโรป (EU) การออกกฎหมายว่าด้วยความโปร่งใสฯ ทำให้ฮังการีถูกท้วงติงจากคณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) ว่าเป็นการขัดต่อพันธกรณีระหว่างประเทศที่ชาติสมาชิก EU ต้องผูกพัน แต่รัฐบาลฮังการีปฏิเสธที่จะทบทวนกฎหมายดังกล่าว นำไปสู่การที่คณะกรรมาธิการยื่นคำร้องต่อศาลยุติธรรมแห่งสหภาพยุโรป (Court of Justice of the European Union) เพื่อให้วินิจฉัยในกรณีนี้ ทั้งนี้ ศาลยุติธรรมแห่งสหภาพยุโรปซึ่งมีที่ตั้งอยู่ที่ประเทศลักเซมเบิร์กได้มีคำวินิจฉัยเมื่อวันที่ 18 มิ.ย.2563 ที่ผ่านมา ว่ารัฐบาลฮังการีล้มเหลวในการปฏิบัติตามพันธกรณีที่ได้ผูกพันไว้ต่อสหภาพยุโรป ซึ่งมีผลให้จะต้องยกเลิกกฎหมายข้างต้นนั้น

ในคำวินิจฉัยซึ่งกระทำโดยที่ประชุมใหญ่ ศาลได้พิจารณาประเด็นสำคัญ 2 เรื่อง โดยในประเด็นแรกนั้นศาลได้พิจารณาว่ากฎหมายดังกล่าวขัดต่อ “หลักการเคลื่อนย้ายเงินทุนโดยเสรี" ตามที่กำหนดไว้ในอนุสัญญาว่าด้วยกลไกของสหภาพยุโรป (The Treaty on Functioning European Union : TFEU) ข้อ 63 (1) ซึ่งห้ามการกระทำใดๆ ที่เป็นการจำกัดการเคลื่อนย้ายเงินทุนระหว่างประเทศสมาชิก EU ด้วยกันหรือระหว่างประเทศสมาชิก EU กับประเทศอื่น

โดยศาลเห็นว่ามาตรการตามกฎหมายว่าด้วยความโปร่งใสของฮังการีก่อให้เกิดการเลือกปฏิบัติ สร้างอุปสรรคในการบริจาคเงินช่วยเหลือจากบุคคลหรือนิติบุคคลต่างชาติ รวมทั้งเป็นการสร้างบรรยากาศแห่งความไม่ไว้วางใจต่อองค์กรเอกชนที่รับเงินสนับสนุนจากภายนอกประเทศ

ทั้งนี้ ศาลยอมรับว่าหลักการดังกล่าวอาจถูกจำกัดได้บนพื้นฐานของการพิทักษ์ประโยชน์สาธารณะของสังคมนั้นๆ ตามที่กำหนดไว้ในข้อ 63 (2) ของ TFEU แต่รัฐบาลฮังการีไม่สามารถแสดงเหตุผลที่เพียงพอที่จะพิสูจน์ได้ว่ามีภัยคุกคามเกิดขึ้นอย่างแท้จริง ตรงกันข้าม มาตรการตามกฎหมายว่าด้วยความโปร่งใสนั้นมีลักษณะเป็นการ “เหวี่ยงแห” โดยตั้งอยู่บนสมมติฐานความไม่ไว้วางใจต่อองค์กรที่ได้รับเงินต่างชาติเป็นหลัก

ในประเด็นที่สองของคำวินิจฉัย ศาลเห็นว่ากฎหมายดังกล่าวไม่สอดคล้องกับกฎบัตรว่าด้วยสิทธิขั้นพื้นฐานแห่งสหภาพยุโรป ในส่วนเสรีภาพในการรวมตัวเป็นสมาคมตามข้อ 12 (1) สิทธิในความเป็นส่วนตัวและชีวิตครอบครัวตามข้อ 7 และสิทธิที่จะได้รับความคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล ตามข้อ 8 (1) ของกฎบัตรดังกล่าว

เนื่องจากกฎหมายของฮังการีสร้างข้อจำกัดเกินสมควรแก่บุคคลที่จะรวมตัวเป็นองค์กรเอกชนซึ่งต้องประสบกับความยุ่งยากต่างๆ เป็นการแทรกแซงชีวิตส่วนตัวของบุคคลโดยไม่มีเหตุผลสมควร อีกทั้งยังเป็นการเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคลไปสู่บุคคลที่สามโดยไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในกฎบัตรข้างต้นด้วย

จากคำวินิจฉัยของศาลยุติธรรมแห่งสหภาพยุโรปทำให้เห็นได้ว่า แม้การได้รับเงินอุดหนุนจากภายนอกประเทศอาจก่อให้เกิดความกังวลแก่รัฐบาลของประเทศนั้นๆ แต่ภายใต้หลักเกณฑ์ของสหภาพยุโรปแล้ว คุณค่าสากลซึ่งเชื่อมโยงกับหลักนิติธรรม สิทธิเสรีภาพและประชาธิปไตยก็ยังคงมีความสำคัญเหนือความหวาดระแวงซึ่งถูกกระตุ้นด้วยแนวคิดชาตินิยม และนี่น่าจะเป็นข้อคิดแก่สังคมอื่นๆ ได้เช่นเดียวกัน ไม่เฉพาะแต่ประเทศที่อยู่ในสหภาพยุโรปเท่านั้น

โดย...

ธีรวัฒน์ ขวัญใจ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์