ภารกิจรัฐกับการบำบัดทุกข์บำรุงสุขแก่ประชาชน

บทความโดย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.มานพ พรหมชนะ
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

ในอดีตที่อำนาจการบริหารบ้านเมืองและหน้าที่ในการบำบัดทุกข์บำรุงสุขแก่อาณาประชาราษฎร์อยู่ที่องค์กษัตริย์ อำนาจทั้งหลายทั้งปวงไม่ว่าจะเป็นอำนาจในการออกกฎหมาย การบังคับใช้กฎหมาย และการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายล้วนอยู่ที่องค์กษัตริย์ทั้งสิ้น 

ต่อมาเมื่ออำนาจดังกล่าวถูกนำมาอยู่ที่รัฐ แต่รัฐซึ่งเป็นสิ่งสมมติและเป็นนามธรรมไม่มีตัวตน แม้กระนั้นก็ตามด้วยอำนาจของรัฐ รัฐจึงจัดให้มีเครื่องมือเพื่อขับเคลื่อนภารกิจของรัฐให้สำเร็จลุล่วงตามความประสงค์ ซึ่งเครื่องมือที่ถือว่าสำคัญมากที่สุด ได้แก่ กฎหมาย บุคลากร และทรัพย์สิน โดยเฉพาะกฎหมายที่สำคัญที่สุดที่รัฐจำเป็นต้องมีในเบื้องต้นและเป็นกฎหมายที่ก่อตั้งอำนาจรัฐ นั่นก็คือรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐธรรมนี้เองจะเป็นผู้กำหนดให้องค์กรต่าง ๆ ทำหน้าที่แทนรัฐ ซึ่งในรัฐเสรีประชาธิปไตยรัฐธรรมนูญจะกำหนดให้มีองค์หลักของรัฐ 3 องค์กร ได้แก่ องค์กรนิติบัญญัติ องค์กรบริหาร และองค์กรตุลาการ

ในบทความนี้เราจะกล่าวถึงภารกิจของรัฐในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อบำบัดทุกข์บำรุงสุขให้แก่ประชาชน เป็นกิจกรรมซึ่งรัฐมีหน้าที่ต้องจัดทำขึ้นเพื่อสนองความต้องการของประชาชนโดยส่วนรวม เป็นการให้บริการแก่ประชาชนหรือการดำเนินการอื่นเพื่อสนองความต้องการของประชาชน เพราะมนุษย์ต้องการความมั่นคงปลอดภัยในชีวิต ร่างกาย และทรัพย์สิน ต้องการความสงบเรียบร้อยไม่ต้องการความสับสนวุ่นวาย ตลอดจนความสะดวกสบายในการใช้ชีวิตประจำวัน เช่น น้ำประปา ไฟฟ้า เป็นต้น

แต่ภารกิจของรัฐย่อมมีความสำคัญมากน้อยไม่เท่ากัน ดังนั้น จึงมีการแบ่งแยกภารกิจออกเป็น ภารกิจพื้นฐาน เช่น การรักษาความมั่นคงภายในหรือภายนอกประเทศ ด้านการระงับข้อพิพาท การคลัง การต่างประเทศ และภารกิจลำดับรอง เช่น การจัดการศึกษา การสาธารณสุข การขนส่งคมนาคม ประกันการว่างงาน พักผ่อนหย่อนใจ สาธารณูปโภคต่าง ๆ ฯลฯ

นอกจากนั้น บริการสาธารณะยังแยกออกเป็นประเภท คือ ประเภทแรก บริการสาธารณะทางปกครอง ได้แก่  กิจกรรมพื้นฐานที่รัฐต้องจัดทำเพื่อสนองตอบความต้องการของประชาชน เป็นเรื่องเกี่ยวกับความสงบสุขของชุมชน ประชาชนไม่ต้องเสียค่าบริการ รัฐจัดทำให้โดยไม่ต้องเสียค่าตอบแทน และเนื้อหาของบริการสาธารณะเป็นหน้าที่เฉพาะ อาศัยเทคนิคพิเศษและอำนาจพิเศษในกฎหมายมหาชนในการจัดทำ ที่สำคัญฝ่ายปกครองต้องทำเอง ไม่สามารถมอบให้เอกชนทำได้ ได้แก่ การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศ การป้องกันประเทศ การอำนวยความยุติธรรม การต่างประเทศ และการคลัง 

ประเภทที่สอง บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม เป็นบริการสาธารณะที่คล้ายคลึงกับวิสาหกิจของเอกชน เป็นภารกิจลำดับรองของรัฐ ซึ่งวัตถุแห่งการบริการ เน้นการผลิต การจำหน่าย การให้บริการ และมีการแบ่งปันผลประโยชน์ที่ได้รับดังเช่นกิจการของเอกชน มีวิธีการปฏิบัติงานที่สร้างขึ้นเองเพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินการ และแหล่งที่มาของเงินทุนส่วนใหญ่มาจากค่าตอบแทนในการบริการของผู้ใช้บริการ 

ประเภทที่สาม บริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรม คือ บริการสาธารณะที่เป็นการให้บริการทางสังคมและวัฒนธรรมที่ต้องการความอิสระคล่องตัวในการทำงานโดยไม่มุ่งเน้นการแสวงหากำไร เช่น การแสดงนาฏศิลป์ พิพิธภัณฑ์ การกีฬา การศึกษาวิจัยฯ
 

หลักเกณฑ์ในการจัดทำบริการสาธารณะประกอบด้วย ประการแรก หลักว่าด้วยความเสมอภาค รัฐทำเพื่อประชาชนทุกคน ไม่ได้ทำเพื่อคนใดคนหนึ่งโดยเฉพาะ ผู้ใช้บริการสาธารณะทางปกครองอยู่ภายใต้กฎหมายและระเบียบเดียวกันของฝ่ายปกครอง บุคคลทุกคนมีความเสมอภาคกันในการเข้าทำงานกับหน่วยงานของรัฐ หรือเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมเสมอภาคกันไม่มีการเลือกปฏิบัติ เป็นต้น

ประการที่สอง หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง บริการสาธารณะเป็นสิ่งที่มีความจำเป็นสำหรับประชาชน หากหยุดชะงัก ประชาชนย่อมได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย ผู้จัดทำบริการสาธารณะต้องดำเนินการอย่างสม่ำเสมอและต่อเนื่อง

และหลักประการสุดท้าย หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง บริการสาธารณะที่ดีต้องแก้ไขปรับปรุงให้เหมาะสมกับความจำเป็นในการรักษาประโยชน์สาธารณะให้ทันกับความต้องการของผู้ใช้บริการอยู่เสมอ เพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนหรือประโยชน์มหาชน

องค์กรที่ทำหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะคือองค์กรที่ใช้อำนาจในทางบริหาร ซึ่งองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ รัฐบาลที่มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดและกำกับนโยบายระดับสูง กับฝ่ายปกครองที่มีอำนาจหน้าที่ในการตระเตรียมการและปฏิบัติการให้เป็นไปตามนโยบายที่รัฐบาลกำหนดไว้ โดยจะต้องดำเนินการจัดทำหรือกำกับดูแลให้มีการจัดทำบริการสาธารณะให้ได้ผลดีตามความมุ่งหมายของการก่อตั้งบริการสาธารณะนั้นขึ้นมา 

 เครื่องมือที่สำคัญประการแรก คือกฎหมาย ซึ่งกฎหมายที่สำคัญที่สุด คือกฎหมายตามหลักการรวมอำนาจส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม กฎหมายตามหลักการแบ่งอำนาจไปยังส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน 

 นอกจากนั้น รัฐยังได้เพิ่มวิธีการจัดทำบริการสาธารณะขึ้นโดยจัดตั้งเป็นองค์กรของรัฐรูปแบบพิเศษซึ่งถือว่าเป็นการกระจายอำนาจทางด้านบริการ ได้แก่ รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชน อีกทั้งยังมีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น  โดยมอบให้ท้องถิ่นจัดทำซึ่งถือว่าเป็นการกระจายอำนาจทางพื้นที่ (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา บางประเภทมอบให้เอกชนเป็นผู้จัดทำตามหลักองค์กรที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครอง เช่น แพทยสภา สภาทนายความ หรือองค์กรวิชาชีพทั้งหลาย บริการสาธารณะบางประเภทไม่จำเป็นที่รัฐต้องจัดทำเอง โดยมอบให้เอกชนดำเนินการแทน และรัฐเข้าไปควบคุมดูแลให้ได้มาตรฐาน เช่น สัมปทาน เป็นต้น 

จะเห็นได้ว่าการจัดการและการดำเนินกิจกรรมของรัฐเกิดขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์สำคัญคือ ประโยชน์สาธารณะ การจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นภารกิจสำคัญของรัฐก็เพื่อสนองความต้องการของประชาชนดังกล่าวแล้ว.