หลักพื้นฐาน 'คุมธุรกิจ' ยุคเทคโนโลยีพลิกผัน

เมื่อสัปดาห์ที่แล้ว ผมได้เชิญชวนผู้อ่านพูดคุยในประเด็นเรื่องรูปแบบธุรกิจใหม่ๆ ที่เกิดจากการพัฒนาเทคโนโลยีที่สร้างความพลิกผัน ส่งผลให้รัฐจำเป็นต้องสร้างนวัตกรรมของกลไกในการควบคุมการประกอบธุรกิจโดยรัฐเช่นเดียวกัน

วันนี้เราจะพูดคุยในประเด็นที่ต่อเนื่องกันคือ คำถามที่ว่าเมื่อใดที่รัฐควรจะเข้าไปควบคุม (When) และควบคุมอย่างไร (How) ซึ่งมีหลักการพื้นฐานในการควบคุมการประกอบธุรกิจโดยรัฐ ที่จะช่วยให้เราตอบคำถามข้างต้นได้ทั้งสิ้น 5 ประการ ดังนี้

1.กฎระเบียบเพื่อควบคุมการประกอบธุรกิจต้องมีความยืดหยุ่น (Adaptive regulation) และต้องเปลี่ยนแปลงจากการ “ออกกฎระเบียบเพื่อควบคุมและลืมมันไว้ข้างหลัง” เป็น “กระบวนการออกกฎเกณฑ์ที่มีการตอบสนองและทบทวนอย่างสม่ำเสมอ”

ลักษณะสำคัญของการประกอบธุรกิจปัจจุบัน คือ มีการทดลองรูปแบบธุรกิจใหม่ๆ ตลอดเวลา ในขณะที่กฎระเบียบมักจะไม่มีการทบทวนเพื่อเปลี่ยนแปลง และผู้มีอำนาจกำกับดูแลมักไม่อาจคาดหมายได้ว่าผู้ประกอบการและผู้บริโภคจะตอบสนองต่อกฎระเบียบที่ออกมาอย่างไร

กระบวนการออกกฎระเบียบจึงควรวางอยู่บนหลักการของการทดลอง เรียนรู้ข้อบกพร่อง มีระบบในการรับข้อมูลป้อนกลับเกี่ยวกับการตอบสนองของผู้มีส่วนได้เสีย และควรร่วมกันออกแบบกฎระเบียบระหว่างผู้มีส่วนได้เสียทั้งหลาย จึงจะทำให้ผู้มีอำนาจกำกับดูแลประเมินนโยบายและมีข้อมูลสำหรับการทบทวนกฎเกณฑ์ได้

การสร้างนโยบายด้วยวิธีการ Crowdsourcing ที่ผู้มีส่วนได้เสียอาจมีส่วนในการกำหนดนโยบายได้ผ่านช่องทางต่างๆ หรือการกำหนดให้มีตัวแทนภาคธุรกิจในกระบวนการกำกับดูแล ซึ่งจะทำให้ทราบได้ว่าผู้ประกอบการตอบสนองต่อกฎระเบียบอย่างไร การสร้างระบบการควบคุมกำกับโดยภาคธุรกิจเอง รวมถึงการใช้กลไกที่ไม่เคร่งครัดมากนัก (Soft law mechanisms) ซึ่งอาจจะทำในลักษณะที่เป็นข้อแนะนำ ตัวอย่างวิธีการปฏิบัติที่เป็นเลิศ เครื่องมือเหล่านี้จะทำให้ผู้มีอำนาจสามารถปรับเปลี่ยนการกำกับดูแลให้ตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงได้ดีขึ้น

2.การสร้างกระบะทรายให้กับการทดลองเทคโนโลยี (Regulatory sandboxes) เป็นการสร้างพื้นที่ในการทดลองเทคโนโลยีใหม่ๆ ในตลาดจริง ภายใต้บรรยากาศที่ส่งเสริมการพัฒนานวัตกรรม โดยผู้มีอำนาจกำกับดูแลจะมิใช่ทำหน้าที่ในการควบคุม หากแต่เป็นหุ้นส่วนในการช่วยส่งเสริมการพัฒนาเทคโนโลยีในการสร้างพื้นที่ดังกล่าว จึงจำเป็นต้องมีการผ่อนปรนกฎระเบียบบางประการในช่วงเวลาที่จำกัด รวมทั้งอาจจะจำกัดขอบเขตของผู้ที่จะสามารถทดสอบเทคโนโลยีใหม่ๆ ด้วยก็ได้

ในสหรัฐมีการสร้างกระบะทรายดังกล่าวให้กับการทดลองอากาศยานไร้คนขับ โดยให้ผู้ประกอบการที่ร่วมกับภาครัฐทดลองอากาศยานไร้คนขับอย่างปลอดภัยในสภาวะซึ่งภายใต้กฎระเบียบปกติไม่อาจกระทำ เช่น การบินเหนือศีรษะประชาชน หรือบินในระดับที่สายตาไม่อาจมองเห็น เพื่อค้นหาว่าการบินในลักษณะใดที่จะไม่กระทบต่อชุมชน

วิธีการนี้ทำให้ผู้ควบคุมกำกับเข้าใจเทคโนโลยีที่เกิดขึ้น ได้ทำงานร่วมกับผู้ประกอบการเพื่อพัฒนากฎระเบียบที่เหมาะสมได้ และทำให้รู้ได้ว่าเมื่อใดที่ควรกำหนดกฎระเบียบ และจะใช้วิธีการอย่างไรในการควบคุมการประกอบธุรกิจที่สร้างจุดสมดุลระหว่างการคุ้มครองผู้บริโภคและการพัฒนานวัตกรรม

3.การควบคุมกำกับที่คำนึงถึงผลลัพธ์ (Outcome-based regulation) โดยการกำหนดผลลัพธ์หรือวัตถุประสงค์ที่กฎระเบียบต้องการ มากกว่าที่จะกำหนดวิธีการหรือรูปแบบที่เฉพาะเจาะจงที่ผู้ประกอบการจะต้องปฏิบัติ ซึ่งจะทำให้ผู้ประกอบการมีอิสระที่จะเลือกวิธีการในการปฏิบัติตามกฎหมายได้

กฎระเบียบในรูปแบบเดิมอาจจะกำหนดให้ผู้ที่ต้องการจะบังคับโดรนที่ใช้พลังงานมากกว่า 20 กิโลวัตต์ต้องมีใบอนุญาต กรณีนี้จะเห็นได้ว่ากฎระเบียบไม่ได้คำนึงถึงผลลัพธ์ของการกำกับดูแล หากแต่มุ่งควบคุมแต่ปัจจัยนำเข้าคือขนาดโดรนเท่านั้น ในขณะที่กฎระเบียบที่มีลักษณะยืดหยุ่นที่คำนึงถึงผลลัพธ์จะกำหนดว่า “ห้ามใช้โดรนในลักษณะซึ่งอาจจะเกิดอันตรายต่อชีวิตมนุษย์” การกำหนดในลักษณะดังกล่าวจะเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการเลือกวิธีการรวมถึงส่งเสริมในการพัฒนาเทคโนโลยีว่า จะทำอย่างไรให้การใช้โดรนไม่เป็นอันตรายต่อชีวิตมนุษย์

4.การควบคุมกำกับควรแตกต่างกันไปตามการประเมินความเสี่ยง (Risk-weighted regulation) ไม่ควรจะใช้รูปแบบ “การตัดเสื้อโหล” สำหรับการประกอบธุรกิจหนึ่งๆ ในรูปแบบเดียวกันทั้งหมด หากแต่ควรใช้กระบวนการที่มีข้อมูลรองรับและสามารถกำหนดระดับการควบคุมแตกต่างกันไปตามความเสี่ยงที่ประเมินบนพื้นฐานข้อมูล

เทคโนโลยีในปัจจุบันทำให้เราสามารถเก็บรวบรวมข้อมูลเพื่อวิเคราะห์พฤติกรรมของผู้คน ทำให้สามารถคาดเดาพฤติกรรมได้ ในกรณีนี้หากหน่วยงานของรัฐมีการเก็บรวบรวมข้อมูลที่ดีพอก็สามารถวิเคราะห์ความเสี่ยงในการฝ่าฝืนกฎระเบียบของผู้ประกอบการ โดยสามารถกำหนดกฎเกณฑ์ในการควบคุมที่แตกต่างกันไปหรือมีความเข้มข้นแตกต่างกันตามระดับความเสี่ยงของผู้ประกอบการ

5.การควบคุมกำกับดูแลที่บูรณาการทุกส่วนทั้งในระดับชาติและนานาชาติ (Collaborative regulation) ปัญหาสำคัญประการหนึ่งคือความแตกต่างของกฎระเบียบแต่ละประเทศ ทำให้ต้นทุนในการประกอบธุรกิจสูงขึ้น ในขณะที่ธุรกิจบนแพลตฟอร์มดิจิทัลที่ขยายตัวรวดเร็วและมีลักษณะลบเลือกเขตแดน ทำให้การควบคุมธุรกิจในรูปแบบดังกล่าวจำเป็นต้องมีการร่วมมือกันในระดับนานาชาติ ในกระบวนการกำหนดมาตรฐานหรือกฎเกณฑ์และแชร์ข้อมูลร่วมกัน ท้ายที่สุดแล้วจะทำให้กฎระเบียบของแต่ละประเทศมีความคล้ายคลึงกันมากขึ้น

หลักการพื้นฐานที่กล่าวข้างต้นจะมีส่วนช่วยในการพัฒนากลไกทางกฎหมายในการกำกับดูแลที่ยังคงคำนึงถึงการคุ้มครองประชาชนและส่วนรวม โดยไม่ทำให้กฎระเบียบเป็นสิ่งล้าสมัยและเป็นเครื่องกีดขวางการพัฒนาไปในท้ายที่สุด