"อนุสรณ์ ธรรมใจ" จี้รัฐทบทวนประกันรายได้ เสนอ 12 แนวทางปฏิรูปภาคการเกษตรไทย

รศ.ดร.อนุสรณ์ ธรรมใจ อดีตกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง และอดีตคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ ม.รังสิต ให้ความเห็นว่าไม่ควรขยายเพดานหนี้ตามมาตรา 28 กฎหมายวินัยการเงินการคลังเพื่อนำมาจ่ายให้ชาวนาและเกษตรกรตามโครงการประกันรายได้

เนื่องจากมาตรา 28 กำหนดกรอบวงหนี้รวมไว้ไม่เกิน 30% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีป้องกันให้มีการก่อหนี้สาธารณะเกินตัวในแต่ละปี อย่างในปี พ.ศ. 2565 รัฐบาลจะต้องมีหนี้ไม่เกิน 930,000 ล้านบาท จากงบประมาณปี 65 ที่มีกรอบวงเงิน 3.1 ล้านล้านบาท การตั้งงบประมาณอุดหนุนราคาสินค้าเกษตรฤดูกาลผลิต ปี 65 ได้ตั้งงบไว้ที่ 1.74 แสนล้านบาท

ซึ่งสุ่มเสี่ยงต่อฐานะทางการคลังและวินัยทางการคลังอย่างยิ่ง และในฤดูการผลิต ปี 64/65 เราอาจต้องใช้เงินงบประมาณไม่ต่ำกว่า 4 แสนล้านบาท ในการชดเชยส่วนต่างราคาประกันเป็นหลัก ไม่ได้ใช้ในการลงทุนทางด้านอื่นๆ เพื่อปรับปรุงภาคเกษตรกรรมของไทยให้ดีขึ้นด้วยการเพิ่มมูลค่าแปรรูปให้เป็นสินค้าที่มีราคามากขึ้น 

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลต้องปฏิบัติตามนโยบายที่แถลงเอาไว้และต้องมีมาตรการแทรกแซงราคาเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในภาวะราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ รัฐบาลต้องใช้วิธีตัดงบประมาณส่วนอื่นที่ไม่จำเป็นหรือสามารถเลื่อนการใช้จ่ายอื่นๆ ออกไปก่อน 

เช่น งบประมาณจัดซื้ออาวุธ งบประมาณก่อสร้างสถานที่ราชการที่หรูหราใหญ่โตเกินความจำเป็นแห่งการใช้สอย งบประมาณเดินทางไปดูงานต่างประเทศ งบประมาณประชาสัมพันธ์ที่ไม่จำเป็นโดยเฉพาะประชาสัมพันธ์บุคคลแทนที่เป็นการประชาสัมพันธ์เนื้องาน เป็นต้น แล้วนำงบประมาณที่ปรับลดมาจ่ายค่าประกันรายได้ให้กับเกษตรกร

โดยกู้เงินให้น้อยที่สุดและไม่ควรเกินกรอบ 30% ต่อปี หากกู้เกินกรอบเพดานจะก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อฐานะทางการคลังเช่นเดียวกับที่เคยเกิดขึ้นจากนโยบายแทรกแซงราคาของรัฐบาลก่อนหน้านี้ สิ่งนี้พอเป็นข้อสรุปได้ว่า ไม่ว่านโยบายประกันรายได้ หรือ นโยบายรับจำนำ ล้วนก่อให้เกิดปัญหาฐานะทางการคลังได้ทั้งสิ้นและไม่ใช่การแก้ปัญหาราคาสินค้าเกษตรกรตกต่ำที่ยั่งยืน เป็นเพียงการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า โดยที่นโยบายประกันรายได้นั้นจะก่อให้เกิดความเสียหายทางการคลังแบบไม่มีเพดานหากราคาข้าวในตลาดโลกลดลงเรื่อยๆ 

ส่วนนโยบายรับจำนำเกิดความเสียหายสินค้าเกษตรที่อยู่ในสต็อคที่ไม่สามารถระบายออกได้หรือสินค้าเสื่อมคุณภาพนอกจากนี้ยังมีโอกาสให้เกิดการทุจริตรั่วไหลในขั้นตอนต่างๆของการรับจำนำได้เสมอ ไม่ว่าจะเป็นนโยบายประกันรายได้หรือนโยบายรับจำนำซึ่งเป็นมาตรการแทรกแซงราคาไม่สามารถเอาชนะกลไกตลาดโลกได้และยิ่งในสภาวะที่ประเทศไทยสูญเสียตำแหน่งผู้ส่งออกรายใหญ่อันดับหนึ่งของโลกไปแล้ว ยิ่งเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้มากขึ้นที่เราจะเอาชนะกลไกตลาดโลกได้

ดร.อนุสรณ์ กล่าวอีกว่า การดำเนินการประกันรายได้อันทำให้เกิดภาระต่อธนาคารของรัฐผ่านมาตรการกึ่งการคลังนั้น แม้ในเบื้องต้นเงินที่ใช้ชดเชยจำนวนมากจะไม่ได้รวมอยู่ในหนี้สาธารณะ อย่างหนี้จากโครงการประกันรายได้เกษตรกรสะสมอยู่ที่ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์เกือบ 700,000 ล้านบาท และมีหนี้จากโครงการประกันรายได้ที่อยู่ธนาคารออมสินอีก 30,000 ล้านบาท ซึ่งในที่สุดรัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณมาชดเชย

หากรัฐบาลไม่มีเงินก็ต้องไปก่อหนี้สาธารณะเพิ่ม การดำเนินมาตรการกึ่งการคลังเช่นนี้ก็กลายเป็นภาระทางการคลังในภายหลัง และหนี้ทั้งหมดจะถูกรวมอยู่ในหนี้สาธารณะในที่สุด การประกันรายได้เกษตรกรนั้นเป็นผลบวกต่อเศรษฐกิจระยะสั้น การประกันรายได้ให้ชาวนาเป็นการบรรเทาผลกระทบจากราคาข้าวตกต่ำแต่มาตรการดังกล่าวไม่มีความยั่งยืนและมีโอกาสที่จะต้องใช้เงินงบประมาณมากเกินกว่าที่วางแผนเอาไว้อย่างค่อนข้างมากหากราคาข้าวในตลาดปรับตัวลงอย่างหนัก

การก่อหนี้สาธารณะเพื่อชดเชยรายได้โดยไม่ได้ก่อให้เกิดผลิตภาพหรือการเพิ่มมูลค่าผลผลิตหรือแปรรูปย่อมส่งผลบวกระยะสั้นเท่านั้น ส่วนระยะปานกลางและระยะยาวแล้วส่งผลกระทบทางลบต่ออัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ รวมทั้ง ขีดความสามารถในการแข่งขันทางของสินค้าเกษตรของไทย

ทั้งนี้มองว่าแนวทางที่ยั่งยืน คือ มาตรการลดต้นทุนการผลิต มาตรการเพิ่มรายได้จากการเพิ่มผลผลิตต่อไร่หรือเพิ่มผลิตภาพ มาตรการส่งเสริมตลาดเสรีในการแข่งขันเพื่อลดอำนาจผูกขาดในโครงสร้างการผลิตและโครงสร้าง โดยขอเสนอแนะในทางนโยบาย 12 ข้อ ดังต่อไปนี้

1. ต้องมีการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร เริ่มต้นตั้งแต่ปฏิรูประบบข้อมูลที่ดินเพื่อการเกษตร กำหนดเพดานการถือครองที่ดินอย่างเหมาะสม กำหนดเขตการใช้ที่ดินและแผนการใช้ที่ดิน จัดตั้งกองทุนที่ดินเพื่อเกษตรกร รวมทั้งการพลักดันให้มีการเก็บภาษีที่ดินเพื่อกระตุ้นให้นำที่ดินรกร้างว่างเปล่ามาใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจและการผลิต

2. ไทยต้องมียุทธศาสตร์ที่ชัดเจนต่อ ไตรลักษณะของภาคเกษตรกรรมของไทย อันประกอบด้วย เกษตรดั้งเดิม เกษตรอุตสาหกรรมสมัยใหม่ เกษตรอินทรีย์ทางเลือก ในขณะที่โลกเผชิญความท้าทายทางด้านความมั่นคงอาหารและพลังงาน

3. ใช้เทคโนโลยีการบริหารจัดการความรู้ เพื่อเพิ่มมูลค่าด้วยการแปรรูปสินค้าเกษตร (ข้าวหรือสินค้าเกษตรอื่นๆ)

4. เพิ่มรายได้เกษตรกรด้วยการเพิ่มผลผลิตต่อไร่ ลดต้นทุนการผลิต ลดค่าใช้จ่าย เพิ่มสวัสดิการให้ชาวนาและเกษตรกร

5. ทยอยลดระดับการแทรกแซงราคาลง (แต่ต้องไม่ยกเลิกทันที) โดยนำระบบประกันภัยพืชผลและตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้ามาแทนที่ ทำให้ “ไทย” เป็นศูนย์กลางของตลาดซื้อขายล่วงหน้าสินค้าเกษตรของภูมิภาค

6. พัฒนามาตรฐานสินค้าเกษตรและมาตรฐานความปลอดภัยด้านอาหาร

7. จัดตั้งกองทุนช่วยเหลือเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบจากการเปิดเสรีภายใต้ WTO, FTA, AEC

8. ส่งเสริมการขยายฐานในรูป Offshore Farming เกษตรพันธะสัญญาโดยเฉพาะในกลุ่มประเทศ CLMV

9. การปฏิรูปภาคเกษตรกรรมและเดินหน้าสู่ยุทธศาสตร์ ครัวของโลก รัฐควรลดบทบาทแทรกแซงกลไกตลาดสินค้าเกษตรลง ลดการบิดเบือนกลไกราคา

10. จัดให้มีตลาดสินค้าเกษตรให้มากและหลากหลายและพัฒนาไทยสู่การเป็น “ครัวของโลก” และทำให้ไทยเป็นผู้ผลิตอาหารปลอดภัยของโลก

11. ทำให้ชาวนาหรือเกษตรกรทั้งหลายเข้าถึงแหล่งทุนได้ดีขึ้นปล่อยสินเชื่อถึงเกษตรกรโดยตรง ไม่ต้องผ่านคนกลาง โรงสี หรือ บริษัทค้าปัจจัยการผลิตทั้งหลาย บูรณาการการบริหารจัดการกองทุนที่เกี่ยวกับการแก้ไขหนี้สินเกษตรกรให้เป็นเอกภาพและเร่งรัดแก้ปัญหาหนี้สินเกษตรกร

12. นำนโยบายรับจำนำข้าวกลับมาดำเนินการจนกว่าราคาข้าวในตลาดโลกปรับตัวดีขึ้นระดับหนึ่งและยกเลิกนโยบายแจกเงินผ่านการประกันรายได้ให้ชาวนาเนื่องจากประเมินงบประมาณที่ต้องใช้ยากและก่อให้เกิดประโยชน์เพียงบรรเทาปัญหาความเดือดร้อนให้ชาวนาในระยะสั้นเท่านั้น นอกจากนี้การกำหนดมาตรการแบบนี้อยู่บนฐานคิดแบบสังคมสังเคราะห์และส่งเสริมวัฒนธรรมอุปถัมภ์มากกว่าระบบรัฐสวัสดิการ อันไม่ได้ทำให้ชาวนาเข้มแข็งขึ้นในระยะยาวและยังเป็นการทำให้ประชาธิปไตยฐานรากอ่อนแอลงด้วย

ดร.อนุสรณ์ กล่าวว่า พัฒนาการในเกษตรกรรมไทยในอนาคตขึ้นอยู่กับแนวโน้มของภาคเกษตรกรรมไทยในสองรูปแบบใหญ่ ดังต่อไปนี้ รูปแบบที่หนึ่ง เกษตรทางเลือก (Alternative Agriculture) โดยในรูปแบบเกษตรทางเลือกเองก็มีหลายประเภท เช่น เกษตรปลอดสารพิษ เกษตรอินทรีย์ เกษตรพอเพียง สินค้าเกษตรเหล่านี้มีแนวโน้มได้ความนิยมมากขึ้นตามลำดับพร้อมกับความต้องการของผู้บริโภคที่เพิ่มสูงขึ้นต่อสินค้าเกษตรประเภทนี้

รูปแบบที่สอง เกษตรเชิงอุตสาหกรรม (Industrial Agriculture) ภาคเกษตรกรรมของไทยพัฒนาสู่การเป็นเกษตรเชิงอุตสาหกรรมมากขึ้นตามลำดับ มีการควบรวมกิจการ ในภาคเกษตรกรรมให้ใหญ่ขึ้นเพื่อให้เกิดข้อได้เปรียบจากการประหยัดต่อขนาด (Economy of Scale) การใช้เทคโนโลยีและเครื่องจักรกลทางการเกษตร ในการผลิตในพื้นที่ขนาดใหญ่จะมีการใช้ระบบจ้างเหมาดำเนินกิจการ (Outsourcing) การประกอบกิจการเกษตรทำในรูปกิจการบริษัทมากขึ้น มีขนาดพื้นที่ผลิตใหญ่ขึ้น การลดลงของมูลค่าผลผลิตจากเกษตรกรรมคิดเป็นสัดส่วนของผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศหรือจีดีพี เป็นเส้นทางการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่ประเทศไทยกำลังเดินตามเส้นทางของประเทศพัฒนาแล้วบางประเทศที่มีสัดส่วนของแรงงานและจีดีพีภาคเกษตรกรรมลดลง ประชากรไทยผู้ประกอบอาชีพเกษตรกรลดลงอย่างต่อเนื่อง 

ภาคเกษตรกรรมไทยจะได้รับผลกระทบจากการกระจายตัวของประชากรที่เข้ามาอยู่ในเมืองมากขึ้นโดยภายในทศวรรษ 2560 นี้ ประชากรไทยจะอาศัยอยู่ในเมืองมากกว่าในชนบท และ ในปี พ.ศ. 2570 ประชากรไทยจะอาศัยอยู่ในชนบทเพียง หนึ่งในห้า เท่านั้น แรงงานไทยในภาคเกษตรกรรมที่ลดลงได้เพิ่มความสำคัญต่อแรงงานต่างด้าวในภาคเกษตร 

ส่วนสถานการณ์เฉพาะหน้า หากราคาข้าวและราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลกตกต่ำลงไปเรื่อยๆและกระทรวงคลังต้องหาเงินมาชดเชยส่วนต่างจำนวนมากกว่าที่ประมาณการไว้เดิมมาก ทำให้รัฐบาลต้องกู้เงินเพิ่มและอาจทะลุเพดานกรอบวินัยการเงินการคลัง ความจำเป็นในการปฏิรูปภาคเกษตรกรรมอย่างจริงจังเป็นเรื่องที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ตามข้อเสนอ 12 ประการที่กล่าวมา