นโยบายภาษียาสูบกับการยาสูบแห่งประเทศไทย | อรรถกฤต ปัจฉิมนันต์

อีกทั้งได้มอบหมายให้กระทรวงการคลัง เร่งรัดการดำเนินการตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 27 ก.ย.2564 ที่ได้มอบหมายให้ทบทวนโครงสร้างและอัตราภาษียาสูบ ทั้งในระยะปานกลางและระยะยาว เพื่อนำไปสู่โครงสร้างแบบอัตราเดียวในอนาคตที่เหมาะสม เป็นธรรม และคำนึงถึงการแข่งขันในตลาด รวมทั้งการดูแลสุขภาพของประชาชน

บทความนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์แนวทางการแก้ไขปัญหาผลการดำเนินงานของ ยสท.ที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายภาษียาสูบ โดยเนื้อหาส่วนใหญ่อ้างอิงมาจากงานวิจัยที่ผมได้ตีพิมพ์ลงในวารสารธรรมศาสตร์ เรื่อง การศึกษาประสิทธิภาพของนโยบายอัตราภาษีสรรพสามิตยาสูบในประเทศไทย (2565)

กระทรวงการคลังได้เสนอคณะรัฐมนตรีให้อนุมัติการปรับโครงสร้างภาษียาสูบล่าสุดเมื่อเดือน ต.ค.2564 โดยใช้ 4 ปัจจัยเป็นกรอบพิจารณา ได้แก่ 1) บุหรี่หนีภาษี 2) อุตสาหกรรมยาสูบและชาวไร่ยาสูบ 3) สุขภาพประชาชน และ 4) รายได้รัฐ 

ผลที่ออกมาคือ การคงการใช้โครงสร้างภาษีมูลค่าแบบ 2 อัตราที่ใช้มาตั้งแต่ปี 2560 ไว้ แต่ปรับขึ้นภาษียาสูบในอัตราที่ค่อนข้างสูง เมื่อเทียบกับกำลังซื้อที่อ่อนตัวลงจากการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19

ทั้งนี้ผ่านไปเกือบ 1 ปีแล้ว จึงสามารถประเมินผลกระทบที่เกิดขึ้นเปรียบเทียบกับสิ่งที่กรมสรรพสามิตคาดว่าจะเกิดขึ้น ณ ตอนนั้นได้ (อ้างอิงจากหนังสือกระทรวงการคลังที่ใช้นำเสนอคณะรัฐมนตรี) ดังนี้

1) ภาระภาษีของบุหรี่ส่วนใหญ่ในตลาดเพิ่มขึ้นซองละ 8-9 บาท (คำนวณโดยสมมติให้ภาระภาษีต่อราคาขายคงที่ก่อนและหลังปรับภาษี) ต่างจากที่กรมสรรพสามิตคาดการณ์ว่าจะเพิ่มขึ้นซองละ 3-7 บาท ทำให้ราคาบุหรี่ขายดีที่สุดของ ยสท. ปรับขึ้นร้อยละ 10 จากเดิมซองละ 60 บาท เป็นซองละ 66 บาท

ในขณะที่บุหรี่คู่แข่งของ ยสท. ส่วนใหญ่ปรับราคาเพิ่มขึ้นร้อยละ 17-20 จากเดิมซองละ 60 บาท เป็นซองละ 70-72 บาท

2) ราคาบุหรี่ส่วนใหญ่ในตลาดที่ปรับขึ้นกว่าร้อยละ 10-20 ในขณะที่เศรษฐกิจไทยขยายตัวเพียงร้อยละ 1 ในช่วงปี 2560-2564 ทำให้ยอดขายบุหรี่ผิดกฎหมายเพิ่มขึ้นค่อนข้างสูงจากร้อยละ 6 เป็นร้อยละ 10 ของปริมาณการบริโภคบุหรี่ทั้งหมด

(อ้างอิงข้อมูลการสำรวจบุหรี่เถื่อนจากข่าวสื่อมวลชน) และส่งผลให้ยอดขายของตลาดบุหรี่ไทยลดลงไปร้อยละ 9 หลังจากการปรับภาษี ลดลงเยอะกว่าที่กรมสรรพสามิตประมาณการไว้ที่ร้อยละ 2-3

3) รายได้ภาษีสรรพสามิตยาสูบในช่วง 10 เดือนของปีงบประมาณ 2565 หรือ 10 เดือนหลังจากที่มีการขึ้นภาษี ลดลงจากช่วงเวลาเดียวกันของปีที่แล้ว 4.3 พันล้านบาท หรือลดลงร้อยละ 8 สวนทางกับที่กรมสรรพสามิตประมาณการว่าการปรับขึ้นภาษีครั้งนั้นจะช่วยเพิ่มรายได้ขึ้น 3.5-4.5 ล้านบาทต่อปี เท่ากับว่าประมาณการพลาดไป 8-9 พันล้านบาท

4) ผลการดำเนินงานของ ยสท.ในช่วง 6 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2565 ขาดทุน 35 ล้านบาท เทียบกับที่เคยกำไร 452 ล้านบาท ในช่วงเวลาเดียวกัน และมีรายได้ลดลงจาก 2.2 หมื่นล้านบาท เหลือ 1.8 หมื่นล้านบาท ลดลงร้อยละ 21 จากช่วงเดียวกันปีที่แล้ว 

โดยแม้ราคาขายของบุหรี่ขายดีของ ยสท.และผู้นำเข้าที่แตกต่างกันมากขึ้น 4-6 บาทต่อซอง แต่การปรับขึ้นภาระภาษีในอัตราสูงกว่ากำลังซื้อค่อนข้างมาก ทำให้ยอดขายบุหรี่ทั้งตลาดหายไปกว่าร้อยละ 9 และย่อมกระทบยอดขายของ ยสท.ตามมา 

นอกจากนี้ การที่ ยสท.พยายามกดราคาบุหรี่ให้ต่ำที่สุดเพื่อแย่งส่วนแบ่งตลาดจากผู้นำเข้าคืนยิ่งกระทบต่อความสามารถในการทำกำไรของ ยสท.อีกด้วย ทำให้ภาระภาษีที่เคยคิดเป็นร้อยละ 79 ของราคาขายปลีก เพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 81 และถือเป็นภาระภาษีที่สูงมาก (อันดับที่ 11 ของโลก) จนนำมาซึ่งผลขาดทุนตามที่เป็นข่าวไปก่อนหน้านี้

นโยบายภาษียาสูบที่ถูกนำมาใช้เมื่อวันที่ 1 ต.ค.2564 อาจไม่ตอบโจทย์ที่กรมสรรพสามิตตั้งไว้เท่าไหร่ โดยเฉพาะในเรื่องของผลกระทบต่อ ยสท. โดยบทความของลงทุนแมนเมื่อวันที่ 18 ต.ค.2564 วิเคราะห์สถานการณ์ของอุตสาหกรรมยาสูบไว้ว่า ตั้งแต่มีการใช้ภาษีมูลค่า 2 อัตราในปี 2560 อุตสาหกรรมยาสูบมีความสามารถในการทำกำไรที่ต่ำมาก 

โดยในปี 2561-2564 ยสท.มีอัตรากำไรแค่ร้อยละ 1-2 ของรายได้ จากเดิมก่อนปี 2560 อัตราทำกำไรอยู่ที่ร้อยละ 14 ในขณะที่บุหรี่ต่างประเทศก็มีอัตรากำไรเพียงร้อยละ 2-3 

ข้อมูลข้างต้นแสดงว่า โครงสร้างภาษี 2 อัตราได้ส่งผลกระทบต่อความสามารถในการทำกำไรของอุตสาหกรรมยาสูบอย่างหนัก ทั้งๆ ที่รายได้รัฐที่ได้จากอุตสาหกรรมยาสูบในทุกรูปแบบไม่ได้เพิ่มขึ้น ในขณะที่การควบคุมการบริโภคยาสูบในภาพรวมก็มีความท้าทายในด้านสินค้าทดแทนราคาถูกที่มีการขยายตัวอย่างต่อเนื่อง

การตัดสินใจคงโครงสร้างภาษีบุหรี่มูลค่า 2 อัตราไว้ เพื่อลดผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับอุตสาหกรรมยาสูบ ในขณะที่ใช้การปรับขึ้นภาระภาษีในอัตราสูงก็เพื่อลดการบริโภคยาสูบ เป็นแนวคิดที่กรมสรรพสามิตใช้มาตั้งแต่ปี 2560 แต่การกระทำทั้งสองอย่างข้างต้นเป็นสิ่งที่ขัดแย้งกันเอง 

ทำให้ไม่สามารถสร้างความสมดุลระหว่างเป้าหมาย 3 ด้าน ได้แก่ 1) รายได้รัฐ 2) สุขภาพประชาชน และ 3) อุตสาหกรรมยาสูบ ที่รัฐคำนึงถึงในการกำหนดนโยบายภาษียาสูบ ทั้งนี้ คงไม่เหมาะสมที่รัฐจะมีการลดภาษีให้กับ ยสท. เพราะคงขัดกับหลักสุขภาพของประชาชน

ทางออกง่ายๆ คือ การรวมภาษีเป็นอัตราเดียวที่เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจและกำลังซื้อของผู้บริโภคที่ผมได้เคยนำเสนอไว้ในช่วงก่อน ต.ค.2564 เพื่อให้ประเทศไทยมีโครงสร้างภาษีที่มีประสิทธิภาพเหมือนตัวอย่างที่ดีในต่างประเทศ

การรวมภาษีเป็นอัตราเดียวจะดีต่อการดำเนินงานของ ยสท. โดยจะช่วยลดการแข่งขันด้านราคาที่เกิดจากการกระจุกตัวของเกือบทั้งตลาดที่ราคา 66-72 บาทต่อซอง และยังช่วยลดภาระภาษีที่สูงจนเกินไปได้

โดย ยสท.สามารถกำหนดราคาบุหรี่บางยี่ห้อให้มีภาระภาษีไม่สูงมากจนเกินไป จนสามารถมีกำไรพอเลี้ยงตัวเองและช่วยเหลือชาวไร่ยาสูบในสังกัดได้อย่างยั่งยืน เช่น ช่วยให้บุหรี่กลุ่มราคาแพงที่มีสัดส่วนเพียงร้อยละ 5 ของตลาด มีภาระภาษีลดลง และ ยสท.มีกำไรจากการขายต่อซองเพิ่มขึ้น เป็นต้น 

ทั้งนี้ คงต้องขึ้นกับกรมสรรพสามิตและกระทรวงการคลังว่าจะเลือกกำหนดนโยบายภาษียาสูบในอนาคตอย่างไร หากยังคงเลือกใช้แนวคิดเดิมที่ใช้โครงสร้างภาษีมาปกป้องผู้ประกอบการในประเทศ และขึ้นอัตราภาษีที่สูงกว่ากำลังซื้อหลายเท่าตัว ที่ได้ทำมาตลอดในช่วง 5 ปีที่ผ่านมาต่อไป 

นอกจากจะไม่สามารถบรรลุเป้าหมายดังกล่าวได้แล้ว ยังจะก่อให้ผลกระทบในทางลบแบบที่ผู้กำหนดนโยบายคาดไม่ถึงซ้ำแล้วซ้ำเล่าต่อไป.