Government Shutdown : เมื่อรัฐบาลสหรัฐหยุดทำการ

โดยหลักการปิดทำการเป็นลักษณะเฉพาะในกระบวนการจัดทำงบประมาณของสหรัฐ ที่หาตัวอย่างได้ยากในประเทศอื่นๆ ที่การปิดทำการของรัฐบาลอาจมีสาเหตุมาจากเหตุสุดวิสัยอันไม่อาจดำเนินการได้ตามปกติ เช่น ภัยสงคราม หรือภัยพิบัติ เป็นต้น บทความฉบับนี้ ผู้เขียนจึงนำเรื่องดังกล่าวมาเล่าเปรียบเทียบกับการจัดทำงบประมาณของไทย

Government Shutdown คืออะไร

ในการจัดทำงบประมาณของสหรัฐ โดยหลักหน่วยงานราชการจะทำการรวบรวมรายการงบประมาณผ่านร่างกฎหมายที่ครอบคลุมรายละเอียดที่เกี่ยวกับค่าใช้จ่ายของหน่วยงานรัฐต่างๆ รวมถึงมีการกำหนดเพดานการใช้จ่ายของแต่ละหน่วยงานรัฐไว้ หรือที่เรียกว่า Omnibus Bill

อย่างไรก็ดี เหตุการณ์ Government Shutdown มักเกิดจากการไม่สามารถตกลงกันได้ในการจัดสรรงบประมาณ (Budget Allocation) ซึ่งความขัดแย้งดังกล่าวมาจากการที่สภาคองเกรสไม่สามารถผ่านร่างกฎหมายงบประมาณได้ในกรอบเวลา (ภายใน 30 ก.ย.) โดยสาเหตุมักเกิดจากความเห็นที่แตกต่างของประธานาธิบดีและสภาครองเกรสในการจัดทำงบประมาณในปีนั้น

กฎหมายกำหนดไว้ให้ต้องชัตดาวน์

เมื่อเกิดเหตุการณ์ขัดแย้งในการจัดทำงบประมาณเกิดขึ้น และงบประมาณไม่สามารถอนุมัติได้ในกรอบเวลาที่กำหนด จะส่งผลให้รัฐบาลยังไม่ได้รับงบประมาณสำหรับนำไปใช้ในการดำเนินการหรือเพื่อบริหารประเทศในปีงบประมาณถัดไปได้ อันเป็นเหตุให้รัฐบาลต้องหยุดทำการชั่วคราว และรอจนกว่ารัฐสภาจะผ่านกฎหมายงบประมาณให้แล้วเสร็จ

กระบวนการข้างต้นเป็นไปตามหลักการของกฎหมาย Anti deficiency Act 1982 หรือกฎหมายป้องกันงบประมาณขาดดุล โดยมีหลักการสำคัญในการห้ามรัฐบาลใช้จ่ายในรายการที่ไม่จำเป็น หรือเข้าทำสัญญาที่ต้องมีค่าใช้จ่ายในทุกรูปแบบ ซึ่งกฎหมายมองว่าการทำสัญญาของรัฐจะต้องมีเงินหนุนอยู่เต็มจำนวนตามหลัก “fully funded” ดังนั้น หากงบประมาณยังไม่ผ่านการอนุมัติของสภา

รัฐบาลกลางจึงไม่สามารถทำการได้ตามปกติ และจำเป็นต้อง “ปิดทำการบางส่วน” ที่ไม่จำเป็นลง ซึ่งการชัตดาวน์นี้จะเริ่มต้นตั้งแต่เที่ยงคืน (Midnight EST) ของวันที่ 1 ต.ค.ในทันที สำหรับปีงบประมาณของสหรัฐนั้น เหมือนกับของไทย โดยกำหนดให้ปีงบประมาณมีระยะเวลาตั้งแต่ 1 ต.ค.ของปีหนึ่ง ถึงวันที่ 30 ก.ย.ของปีถัดไป

หน่วยงานไหนต้องชัตดาวน์บ้าง

การปิดทำการของสหรัฐ โดยปกติจะปิดเกือบทุกหน่วยงานที่เป็นหน่วยรับงบประมาณ โดยสหรัฐจะพิจารณาจากความจำเป็น ทั้งนี้บางหน่วยงานของกระทรวงการคลังสหรัฐเองอาจยังจำเป็นต้องปิดทำการในช่วงเวลานี้ ซึ่งผลจากการปิดทำการดังกล่าว ข้าราชการหรือผู้ปฏิบัติงานภาครัฐจะไม่ได้รับค่าจ้างจนกว่ารัฐบาลจะเปิดทำการปกติ

อย่างไรก็ดี บางหน่วยงานยังคงเปิดทำการปกติ ซึ่งสหรัฐจะไม่ปิดทำการหน่วยงานที่ทำหน้าที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง หรือหน่วยงานที่มีมีพันธกิจที่อาจส่งผลกระทบต่อประชาชนโดยตรง เช่น กองทัพ สาธารณสุข ขนส่งสาธารณะ และไปรษณีย์ เป็นต้น

การชัตดาวน์ที่ยาวนานที่สุดของสหรัฐ

หากย้อนกลับไปในปี 2561 ในสมัยของประธานาธิบดีทรัมป์ ได้มีเหตุการณ์ชัตดาวน์ที่ยาวนานถึง 35 วัน ซึ่งเป็นการปิดทำการที่ยาวนานที่สุดในประวัติศาสตร์สหรัฐ ซึ่งข้อขัดแย้งในการจัดทำงบประมาณในเวลานั้นคือ ข้อขัดแย้งในการจัดสรรมงบประมาณจำนวนมากที่ประธานาธิบดีทรัมป์ประสงค์จะนำมาก่อสร้างกำแพงกั้นระหว่างพรมแดนเม็กซิโกกับสหรัฐ

เหตุการณ์เหล่านี้จะไม่เกิดกับไทย

สำหรับประเทศไทย เหตุการณ์ดังกล่าวจะไม่เกิดขึ้น เนื่องจาก ม.141 แห่งรัฐธรรมนูญ 2560 ได้กำหนดหลักการสำคัญไว้ว่า “ถ้าพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณออกไม่ทันปีงบประมาณใหม่ ให้ใช้กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณปีก่อนนั้นไปพลางก่อน”

กล่าวคือ เมื่อมีเหตุการณ์ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีในปีใด ประกาศใช้ไม่ทันในวันที่ 1 ต.ค. ซึ่งเป็นวันเริ่มปีงบประมาณใหม่นั้น ให้ใช้กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีก่อนไปพลางก่อน ประกอบกับ ม.12 ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ 2561 ยังบัญญัติให้ใช้งบประมาณรายจ่ายประจำงบประมาณที่ล่วงแล้วไปพลางก่อนได้

อย่างไรก็ดี การใช้งบประมาณในปีก่อนหรือปีที่ล่วงมาแล้วไปพลางก่อนของไทยนั้น กฎหมายกำหนดให้ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณกำหนด โดยการอนุมัติของนายกรัฐมนตรี 

ดังนั้น หน่วยรับงบประมาณของไทยจะไม่ประสบเหตุการณ์อย่างเช่นในสหรัฐ เนื่องจากยังสามารถจ่ายเงินหรือก่อหนี้ผูกพันในบางรายการได้ ทั้งนี้ การจ่ายเงินหรือก่อหนี้ผูกพันดังกล่าวต้องเป็นตามหลักเกณฑ์ที่นายกรัฐมนตรีอนุมัติในข้างต้น

ท้ายที่สุด การชัตดาวน์เองไม่ได้ส่งผลดีกับสหรัฐ ทั้งในแง่ของการขาดรายได้ของผู้ปฏิบัติงานภาครัฐและในภาพเศรษฐกิจโดยรวม ซึ่งผู้เขียนเชื่อว่า สหรัฐเองก็ไม่ประสงค์จะให้เกิดชัตดาวน์ขึ้นบ่อยครั้งในระบบการเมืองของสหรัฐ