เจาะลึกหนี้สาธารณะไทย 11 ล้านล้านบาท "การคลังไทย" ยังปลอดภัยหรือไม่?

ตัวเลข "หนี้สาธารณะ" ต่อระดับผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) เป็นตัวชี้วัดอย่างหนึ่งที่ใช้วัดความยั่งยืนทางการคลัง แต่ละประเทศจะมีการกำหนดเพดานหนี้สาธารณะเพื่อไม่ให้รัฐบาลก่อหนี้มากเกินไป โดยในส่วนของประเทศไทยกำหนดเพดานหนี้สาธารณะต่อจีดีพีไว้ที่ไม่เกิน 70% ต่อจีดีพี

"กรุงเทพธุรกิจ" สำรวจรายงาน "แผนการคลังระยะปานกลางของประเทศไทย" (ปีงบประมาณ 2568 - 2571)  ที่ผ่านการเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อวันที่ 27 ธ.ค.ที่ผ่านมา พบว่าได้มีการให้ข้อมูลหนี้สาธารณะของประเทศไทยทั้งในปัจจุบัน และคาดการณ์ระดับหนี้สาธารณะต่อไปอีก 5 ปีข้างหน้า โดยยังอยู่ในกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่ระดับหนี้สาธารณะไม่เกิน 70% ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) โดยคาดการณ์หนี้สาธารณะ และระดับหนี้สาธารณะต่อจีดีพีในปีต่างๆ ดังนี้

• ปี 2567  หนี้สาธารณะอยู่ที่ 11.83 ล้านล้านบาท  คิดเป็น 62.71% ต่อจีดีพี  
• ปี 2568 หนี้สาธารณะอยู่ที่ 12.66 ล้านล้านบาท  คิดเป็น 63.73% ต่อจีดีพี  
• ปี 2569 หนี้สาธารณะอยู่ที่ 13.44 ล้านล้านบาท  คิดเป็น 64.23% ต่อจีดีพี  
• ปี 2570 หนี้สาธารณะอยู่ที่ 14.12 ล้านล้านบาท  คิดเป็น 64.07% ต่อจีดีพี  
• ปี 2571 หนี้สาธารณะอยู่ที่ 14.75 ล้านล้านบาท  คิดเป็น 63.61% ต่อจีดีพี  

 

โครงสร้างหนี้สาธารณะไทยเป็นอย่างไร?

ทั้งนี้หนี้สาธารณะของไทยในปี 2566 ณ เดือน ก.ย.2566 ตามที่สำนักบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ได้รายงานหนี้สาธารณะคงค้าง ณ สิ้นปีงบประมาณ 2566 มีจำนวน 11,131,634.20 ล้านบาท คิดเป็น  62.44% ของ GDP โดยมีองค์ประกอบของหนี้สาธารณะดังนี้

1. หนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง 9,154,364.25 ล้านบาท
2. หนี้ที่รัฐบาลกู้เพื่อชดใช้ความเสียหายให้แก่กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (Financial Institutions Development Fund: FIDF) 625,422.50 ล้านบาท
3. หนี้รัฐวิสาหกิจ 1,076,922.26 ล้านบาท
4. หนี้รัฐวิสาหกิจ ที่เป็นสถาบันการเงิน (รัฐบาลค้ำประกัน) 213,508.27 ล้านบาท
5. หนี้หน่วยงานของรัฐ 61,416.92 ล้านบาท

หนี้สาธารณะไทยส่วนใหญ่เป็นหนี้ในประเทศ

อย่างไรก็ตามโครงสร้างของหนี้สาธารณะของไทยนั้นส่วนใหญ่เป็นหนี้ในประเทศ  จาก หนี้สาธารณะคงค้าง จำนวน 11, 131,634.20 ล้านบาท แบ่งออกเป็น

• หนี้ในประเทศ 10,973,453.15 ล้านบาท  98.58%  ของหนี้สาธารณะคงค้าง
• หนี้ต่างประเทศ 158,181.05 ล้านบาท  1.42%   ของหนี้สาธารณะคงค้าง

หนี้สาธารณะไทยส่วนใหญ่เป็นหนี้ระยะยาว

หนี้สาธารณะคงค้างแบ่งตามอายุคงเหลือแบ่งเป็น

• หนี้ระยะยาว 9,514,321.57 ล้านบาท  85.47% ของยอดหนี้สาธารณะคงค้าง
• หนี้ระยะสั้น 1,617,312.63 ล้านบาท 14.53% ของยอดหนี้สาธารณะคงค้าง

ความต้องการกู้เงินของรัฐบาลเพิ่มขึ้น

ทั้งนี้กระทรวงการคลังได้รายงาน ครม.ถึงแนวทางการบริหารหนี้สาธารณะ ตามแผนการคลังระยะปานกลาง โดยแผนการคลังระยะปานกลาง  กำหนดให้รัฐบาลต้องดำเนินนโยบาย กระตุ้นเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่องควบคู่กับการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน รวมทั้งการปรับโครงสร้างหนี้ เพื่อแก้ปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 รวมถึงการกู้เงินในกรณีที่รายจ่ายสูงกว่ารายได้ในปี 2563 - 2564 ส่งผลให้รัฐบาลมีความจำเป็นในการระดมทุนเพิ่มขึ้น

โดยความต้องการกู้เงินระยะปานกลาง (ปีงบประมาณ 2567 - 2571) มีวงเงินรวมทั้งสิ้น 9,261,696 ล้านบาท ประกอบด้วย

• การกู้เงินของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ 776,696 ล้านบาท)
• การกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ 3,485,000 ล้านบาท

สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) มีภารกิจที่สำคัญในการกู้เงิน ให้ครบตามความต้องการในแต่ละปีเพื่อตอบสนองนโยบายการคลังดังกล่าว และกำกับติดตามให้หนี้สาธารณะมีความยั่งยืนภายใต้ พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ซึ่งได้กำหนดกรอบเพดานสัดส่วนตัวชี้วัดทางการคลัง ในการบริหารหนี้สาธารณะไว้ 5 ด้าน โดยสถานะ ณ สิ้นเดือนกันยายน 2566 ยังอยู่ภายใต้เพดานที่กำหนด โดยมีรายละเอียด ดังนี้

กรอบความยั่งยืนทางการคลัง

1.สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP อยู่ที่ 62.44% โดยเพดานกำหนดไว้ที่ไม่เกิน 70% เพื่อควบคุมให้การก่อหนี้ของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจสอดคล้องกับระดับรายได้ของประเทศในแต่ละช่วงเวลา

2.สัดส่วนภาระหนี้ของรัฐบาลต่อประมาณการรายได้ประจำปีงบประมาณ อยู่ที่ 26.39% โดยเพดานกำหนดไว้ที่ไม่เกิน35% เพื่อควบคุมให้ภาระหนี้ของรัฐบาลและหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาล รับภาระทั้งในส่วนของภาระดอกเบี้ยจ่ายและเงินต้นที่ครบกำหนดสอดคล้องกับประมาณการรายได้ของรัฐบาล

3.สัดส่วนหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศต่อหนี้สาธารณะทั้งหมด อยู่ที่1.42% โดยเพดานกำหนดไว้ที่ไม่เกิน 10% เพื่อควบคุมการก่อหนี้ต่างประเทศที่ถือเป็นหนี้สาธารณะไม่ให้ สูงเกินไปจนอาจได้รับผลกระทบจากความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน

4.สัดส่วนภาระหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศต่อรายได้จากการส่งออกสินค้าและบริการ ของประเทศ อยู่ที่ 0.05% โดยเพดานกำหนดไว้ที่ไม่เกิน 5% เพื่อควบคุมการชำระหนี้สาธารณะที่เป็น เงินตราต่างประเทศให้สอดคล้องกับความสามารถในการหารายได้จากการส่งออกสินค้าและบริการที่เป็นเงินตราต่างประเทศ

 

5.สัดส่วนงบประมาณเพื่อชำระคืนต้นเงินกู้ของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐซึ่งรัฐบาลรับภาระการชำระหนี้ อยู่ที่ 3.14% โดยกำหนดกรอบวินัยในการชำระคืนต้นเงินกู้ของหนี้ที่ รัฐบาลรับภาระ ไม่น้อยกว่า 2.5% แต่ไม่เกิน 4% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อไม่ให้เป็นการผลักภาระการชำระหนี้ที่ควรจะต้องชำระในแต่ละปีงบประมาณออกไปในอนาคต

ในขณะเดียวกันกระทรวงการคลังได้กำกับและติดตามต้นทุนการกู้เงินอันได้แก่ ภาระดอกเบี้ยจ่าย ของหนี้รัฐบาลและรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลรับภาระซึ่งเป็นภาระต่องบประมาณในส่วนงบรายจ่ายประจำไม่ให้ สูงเกินไปจนเป็นอุปสรรคต่อการจัดสรรงบประมาณในหมวดอื่น ๆ เช่น งบลงทุนของรัฐบาลเพื่อสนับสนุน การดำเนินนโยบายการคลังเพื่อพัฒนาประเทศ ทั้งนี้ สบน. ได้กำหนดเกณฑ์ภายในโดยกำหนดให้สัดส่วน

ภาระดอกเบี้ยจ่ายของรัฐบาลต่อประมาณการรายได้ประจำปีงบประมาณไม่เกิน 10% ซึ่งอ้างอิง จากเกณฑ์ของบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศ ที่เทียบเท่าระดับ A- (Upper Medium Investment Grade) โดยสถานะ ณ สิ้นเดือนกันยายน 2566 อยู่ที่ 8.31% ซึ่งยังอยู่ภายใต้เกณฑ์ภายในที่กำหนด

ความเสี่ยงเรื่องหนี้สาธารณะของไทย            

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะและสัดส่วนหนี้เทียบต่อกรอบความยั่งยืนทางการคลังด้านต่างๆของไทยยังอยู่ในกรอบวินัยการเงินการคลังที่กำหนดไว้ แต่จากการวิเคราะห์ของสำนักงบประมาณของรัฐสภา (PBO) ระบุถึงความเสี่ยงในเรื่องหนี้สาธารณะของไทยไว้หลายข้อได้แก่

1.รัฐบาลได้ดำเนินนโยบายขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่องจากการที่รายจ่ายภาครัฐ เพิ่มมากกว่าการจัดเก็บรายได้ โดยส่งผลต่อภาระงบประมาณในการชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ยจาก การก่อหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง รวมถึงภาระงบประมาณจากการดำเนินนโยบายกึ่งการคลัง ตามมาตรา 28 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ด้วยเช่นกัน ซึ่งควรลดภาระส่วนนี้ลง

 2.พื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) และพื้นที่การงบประมาณ (Budget Space) ของ รัฐบาลมีแนวโน้มปรับลดลง เนื่องจากสัดส่วนหนี้สาธารณะและสัดส่วนภาระดอกเบี้ย ปรับเพิ่มสูงขึ้น รัฐบาลขาดความยืดหยุ่นในการก่อหนี้ใหม่ เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจหากเกิดวิกฤติ ครั้งใหม่ และขาดศักยภาพในการจัดสรรงบประมาณไปสู่รายการสำคัญอื่นๆ

3.รัฐบาลควรดำเนินมาตรการรัดเข็มขัดทางการคลัง (Fiscal Consolidation) เพิ่มประสิทธิภาพ การจัดเก็บรายได้จัดเก็บภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ให้ความช่วยเหลือกลุ่มเปราะบาง แบบพุ่งเเป้า และเพิ่มสัดส่วนงบประมาณเพื่อชำระคืนต้นเงินกู้หนี้สาธารณะและกิจกรรม กึ่งการคลังต่างๆ เพื่อเพิ่ม Fiscal Space และ Budget Space

4.ความเสี่ยงจากความผันผวนของระบบเศรษฐกิจโลกและโรคระบาดใหม่ อาจส่งผลต่อ ผลิตภัณฑ์มวลรวม GDP ให้ชะลอตัว และเนื่องจากที่ผ่านมารัฐบาลมีการกู้เงินเป็น จำนวนมากและสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มขึ้นสูง อาจจะท าให้รัฐบาลมีพื้นที่ทางการคลัง ไม่เพียงพอต่อการรองรับวิกฤติในปีงบประมาณต่อ ๆ ไป

5.ภาระในการใช้หนี้ของรัฐบาลสูงขึ้น วงเงินที่ตั้งไว้เพื่อบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ จำนวน 346,380.1 ล้านบาท เมื่อหักส่วนช าระคืนต้นเงินกู้ จำนวน 118,320 ล้านบาท จะเห็นว่าดอกเบี้ยที่ต้องชำระ และค่าใช้จ่ายในการกู้เงินของรัฐบาล มีจำนวนถึง 228,060.1 ล้านบาท จึงเห็นว่างบประมาณในการบริหารจัดการหนี้ภาครัฐส่วนใหญ่ใช้จ่ายไปเพื่อการช าระดอกเบี้ย และค่าใช้จ่ายในการก่อหนี้ใหม่ ขณะที่การชำระคืนต้นเงินกู้ในแต่ละปีเป็นส่วนน้อย ซึ่งอาจกระทบต่อสัดส่วน หนี้สาธารณะต่อ GDP และส่งผลต่อความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาวได้

6.โครงการกระเป๋าเงินดิจิทัล นโยบายการกระตุ้นเศรษฐกิจจาก “โครงการกระเป๋าเงินดิจิทัล” จะทำให้เกิดภาระทางการคลังจากหนี้สาธารณะในการจ่ายคืนต้นเงินกู้ และภาระดอกเบี้ยหนี้สาธารณะ ซึ่งส่งผล ต่อวงเงินงบประมาณที่จะใช้จัดทำนโยบายใหม่ในปีต่อไปลดลง ดังนั้น รัฐบาลจึงต้องดำเนินการโครงการฯ ด้วย ความรอบคอบให้ประสบผลสำเร็จ เพื่อให้จัดเก็บรายได้ได้ตามประมาณการ เพียงพอต่อการจัดสรรงบประมาณ ปีต่อไปในการชำระคืนต้นเงินกู้ และภาระดอกเบี้ยให้เสร็จสิ้นโดยเร็ว โดยไม่สร้างภาระทางการคลังในระยะยาว

7.หนี้สินระยะยาวและหนี้สินทั้งหมดมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง แม้ว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ยังอยู่ในกรอบที่กฎหมายกำหนด อย่างไรก็ตาม ในระยะต่อไปการกู้เงินทั้งที่เป็นหนี้สาธารณะและ ไม่ใช่หนี้สาธารณะควรคำนึงถึงความคุ้มค่า ประโยชน์ที่เกิดขึ้น ความสามารถในการชำระคืนเงินต้นเงินกู้ และภาระดอกเบี้ยที่จะเกิดขึ้นในอนาคต