'ภูมิรัฐศาสตร์' กระทบพลังงานไทย 'TDRI' แนะรัฐปรับแผน 3 ระยะรองรับวิกฤติ

หลังเหตุการณ์รัฐประหารในเมียนมาปี 2564 จนนำไปสู่ความขัดแย้งและเกิดการปะทะภายในหลายครั้งระหว่างรัฐบาลทหารเมียนมา และกลุ่มต่อต้าน กระทั่งล่าสุดการสู้รบในเมียนมาได้ประชิดติดขอบชายแดนไทยในฝั่งเมืองเมียวดี ความไม่สงบที่ต่อเนื่องยาวนานนี้ ที่ผ่านมาภาคประชาสังคมในเมียนมาและนานาประเทศได้เรียกร้องให้รัฐบาลประเทศต่างๆ ออกมาตรการคว่ำบาตรรัฐบาลทหารเมียนมาและนิติบุคคลที่เกี่ยวข้องที่ให้การสนับสนุนทางการเงินกับรัฐบาลทหารเมียนมา เพื่อกดดันให้รัฐบาลทหารคืนอำนาจให้แก่ประชาชน และตัดกำลังเงินทุนที่เป็นท่อน้ำเลี้ยงในการจัดซื้อยุทโธปกรณ์จากต่างประเทศ

ข้อเรียกร้องเหล่านี้นำไปสู่การที่รัฐบาลสหรัฐฯ และสหภาพยุโรปประกาศคว่ำบาตรเจ้าหน้าที่รัฐระดับสูงในรัฐบาลทหารเมียนมาและบริษัทต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ระหว่างปี 2564-2566

โดยสหภาพยุโรปได้อายัดทรัพย์สินของเจ้าหน้าที่รัฐระดับสูงของเมียนมาจำนวน 105 คน และองค์กร 20 แห่งทั้งภาครัฐและภาคเอกชนที่มีบัญชีและทรัพย์สินในสหภาพยุโรป ห้ามให้ผู้ถูกคว่ำบาตรเดินทางเข้ายุโรป (travel ban) และห้ามให้รัฐสมาชิกนำเข้าหรือส่งออก “สินค้าที่ใช้ได้สองทาง” (dual-use goods) หรือประยุกต์ใช้ได้ในอุตสาหกรรมและทางทหาร เช่น เครื่องมือสื่อสารและนำทาง

ส่วนสหรัฐฯ คว่ำบาตรทางการเงินธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับรัฐบาลทหารเมียนมาอย่างน้อย 10 แห่งและ สภาคองเกรสของสหรัฐฯ ออกกฎหมาย Burma Unified through Rigorous Military Accountability หรือ BURMA Act ให้อำนาจประธานาธิบดีสหรัฐฯ ประกาศคว่ำบาตรรัฐบาลทหารเมียนมาและบุคคลที่เกี่ยวข้องรวมถึงบุคคลต่างชาติ (any foreign person) ที่มีส่วนเกี่ยวข้องหรือให้ความช่วยเหลือรัฐบาลเมียนมา

การคว่ำบาตรของนานาประเทศทำให้เพิ่มความเสี่ยงที่จะกระทบประเทศไทยโดยตรง เมื่อรัฐบาลสหรัฐฯ ประกาศคว่ำบาตรทางการเงิน Myanma Oil and Gas Enterprise (MOGE)[1] ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจด้านปิโตรเลียมของรัฐบาลเมียนมาในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2566 โดยระงับไม่ให้นิติบุคคลสหรัฐฯ ทำธุรกรรมทางการเงิน ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมกับ MOGE ซึ่งทำให้ไม่สามารถทำธุรกรรมทางการเงินที่ใช้เงินดอลลาร์สหรัฐฯ หรือโอนเงินผ่านระบบ SWIFT (สมาคมเพื่อการโทรคมนาคมทางการเงินระหว่างธนาคารทั่วโลก : The Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication)ได้

มาตรการนี้มีผลครอบคลุมไปถึงบุคคลที่รับซื้อก๊าซธรรมชาติจาก MOGE จึงสร้างความกังวลว่า ปตท. ซึ่งเป็นหน่วยงานที่รับซื้อก๊าซจากเมียนมา จะสามารถซื้อก๊าซจากเมียนมาได้หรือไม่  และจะส่งผลกระทบต่อการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ที่ใช้ก๊าซดังกล่าวในการผลิตไฟฟ้าส่งต่อให้ครัวเรือนไทยหรือไม่

ความขัดแย้งในเมียนมาและมาตรการคว่ำบาตรของหลายประเทศ จึงเป็นตัวอย่างของสถานการณ์ทางภูมิรัฐศาสตร์ที่สร้างความเสี่ยงต่อเศรษฐกิจไทยผ่านความไม่แน่นอนในภาคพลังงานที่ต้องนำเข้าก๊าซเมียนมาเพื่อผลิตไฟฟ้า โดยสุดท้ายแล้วภาคธุรกิจและครัวเรือนไทยอาจจะได้รับผลกระทบจากต้นทุนการผลิตไฟฟ้าที่สูงขึ้น

การเข้าใจผลกระทบต่อภาคพลังงานของไทยจากมุมมองของเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยนโยบายพลังงานจำเป็นต้องทำความเข้าใจ 2 ประเด็นซึ่งเชื่อมโยงกัน ได้แก่ การจัดหาก๊าซธรรมชาติ และการผลิตไฟฟ้า โดยภาคพลังงานของไทยมีอุปทานก๊าซอยู่ที่ 4,568 ล้านลูกบาศก์ฟุตต่อวัน (ข้อมูลปี 2566) ซึ่งแบ่งเป็นก๊าซที่ผลิตในประเทศ 61% ของอุปทานโดยส่วนมากมาจากอ่าวไทย รองลงมาคือก๊าซธรรมชาติเหลว (Liquefied natural gas: LNG) นำเข้าจากต่างประเทศคิดเป็น 25% ของอุปทาน และก๊าซที่นำเข้าจากแหล่งก๊าซยาดานา เยตากุน และซอติก้าใกล้อ่าวเมาะตะมะของเมียนมาอีก 14% ของอุปทาน

ก๊าซธรรมชาติจากอ่าวไทยซึ่งมีคุณภาพสูงจะถูกแบ่งส่วนหนึ่งไปป้อนให้กับอุตสาหกรรมปิโตรเคมีของไทย ในขณะที่ก๊าซจากเมียนมาซึ่งไม่เหมาะที่จะเป็นวัตถุดิบของอุตสาหกรรมปิโตรเคมีส่วนใหญ่จะถูกใช้เพื่อการผลิตไฟฟ้าให้กับโรงไฟฟ้าในภาคตะวันตกของไทย ส่วนก๊าซ LNG ถูกนำเข้าเพื่อมาจัดเก็บและแปลงสภาพที่ท่าเรือมาบตาพุด จังหวัดระยองซึ่งจะป้อนให้กับโรงไฟฟ้าในภาคตะวันออกและภาคกลางเป็นส่วนใหญ่

ข้อมูลปี 2565 ระบุว่าประเทศไทยมีการผลิตไฟฟ้าได้ทั้งปีรวม 215,838 กิกะวัตต์-ชั่วโมง (GWh) โดยเป็นไฟฟ้าที่มาจากเชื้อเพลิงหลากหลาย แต่มากกว่าครึ่งเป็นไฟฟ้าที่ผลิตจากก๊าซธรรมชาติ โดยแบ่งเป็นไฟฟ้าที่ผลิตจากก๊าซในอ่าวไทย 33% จาก LNG นำเข้า 12% และจากก๊าซเมียนมาเพียงแค่ 8% ส่วนที่เหลือมาจากโรงไฟฟ้าถ่านหิน การซื้อไฟฟ้าจาก สปป. ลาว และโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน 

ทีดีอาร์ไอ ได้ศึกษาผลกระทบจากการคว่ำบาตร MOGE ของรัฐบาลสหรัฐฯ ต่อภาคพลังงานและเศรษฐกิจไทย และร่วมหารือกับภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายพลังงานของไทย เพื่อประเมินความเสี่ยงจากการคว่ำบาตรดังกล่าว โดยพิจารณาว่าไทยจะนำเข้าก๊าซจากเมียนมาได้ต่อไปหรือไม่ หากไม่ได้ ผลกระทบต่อต้นทุนการผลิตไฟฟ้าและค่าไฟฟ้าและอัตราเงินเฟ้อของไทยจะเป็นอย่างไร โดยสรุปผลกระทบได้ 2 ฉากทัศน์ (scenario) ว่า (1) ยังสามารถนำเข้าก๊าซเมียนมา และ (2) ไม่สามารถนำเข้าก๊าซเมียนมา แต่สามารถผลิตไฟฟ้าจากแหล่งอื่นทดแทนได้ ตามรายละเอียดดังนี้

ฉากทัศน์นี้มีโอกาสเป็นไปได้สูงเพราะรัฐบาลเมียนมาไม่มีแรงจูงใจใดที่จะระงับการส่งก๊าซให้ไทย หากปตท. สามารถชำระค่าก๊าซได้ตามสัญญา อุปสรรคสำคัญคือมาตรการคว่ำบาตรของสหรัฐฯ อาจส่งผลให้ ปตท. ไม่สามารถชำระค่าก๊าซเป็นเงินดอลลาร์สหรัฐฯ แต่หาก ปตท. สามารถเจรจาเพื่อให้สามารถชำระค่าก๊าซด้วยเงินบาทหรือผ่านช่องทางอื่นที่ไม่อยู่ภายใต้มาตรการคว่ำบาตรได้ ปตท. จะยังสามารถจัดหาก๊าซเพื่อป้อนโรงไฟฟ้าราชบุรีได้  

หากสถานการณ์เป็นไปตามการประเมินตามฉากทัศน์นี้  ผลกระทบต่อเงินเฟ้อและเศรษฐกิจไทยจะอยู่ในระดับที่ต่ำเนื่องจากต้นทุนการผลิตไฟฟ้าจะไม่เพิ่มขึ้นจากภาวะปกติ 

ฉากทัศน์ 2 ไทยไม่สามารถนำเข้าก๊าซเมียนมา แต่หาแหล่งอื่นทดแทน เสี่ยงค่าไฟเพิ่ม

สถานการณ์นี้มีโอกาสเกิดขึ้นต่ำ ที่ปตท. มีโอกาสที่จะไม่ได้รับก๊าซจากเมียนมา อย่างไรก็ตามหากเกิดขึ้นจริงจะมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทยในระดับปานกลาง โดยหากขาดแคลนก๊าซจากเมียนมาทั้งหมดจะทำให้ปริมาณไฟฟ้าหายไป 8% ใน 1 ปี ซึ่งเป็นกำลังไฟฟ้าในพื้นที่ภาคตะวันตกของประเทศ จึงเป็นโจทย์ของ กฟผ. ที่จะต้องผลิตไฟฟ้าเพื่อส่งไปชดเชยให้แก่ภาคตะวันตก โดยจำเป็นต้องให้ปตท. จัดหา LNG เพิ่มเติมจากตลาดที่มีการซื้อขายทันที (spot market) เพิ่มขึ้นเพื่อทดแทนสัดส่วนก๊าซจากเมียนมา โดยTDRI ประเมินเบื้องต้นว่าปตท. ต้องนำเข้า LNG อีก 458 ล้านลูกบาศก์ฟุตต่อวัน เพื่อชดเชยก๊าซเมียนมาซึ่งให้พลังงานเท่ากันที่ 484,250 ล้านบีทียู (Btu) ต่อวัน 

ข้อมูลจากสำนักงานนโยบายและแผนพลังงานแสดงว่าโดยทั่วไปแล้วราคา LNG จะสูงกว่าราคาก๊าซเมียนมา โดยหาก ปตท. จัดซื้อ spot LNG ให้ กฟผ. ผลิตไฟฟ้าชดเชยไฟฟ้าจากก๊าซเมียนมาโดยใช้ราคาอ้างอิงในเดือนตุลาคม 2566 ราคา LNG อยู่ที่ 16 ดอลลาร์ต่อล้านบีทียู ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าจะเพิ่มขึ้นทันที 225 บาทต่อล้านบีทียูหรือ 74% ทำให้ กฟผ. มีต้นทุนการผลิตไฟฟ้าเพิ่มขึ้น 3,705 ล้านบาทต่อเดือน

หากต้นทุนการผลิตไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นนี้ถูกส่งต่อให้ผู้ใช้ไฟฟ้า เมื่อเทียบกับฉากทัศน์แรกแล้ว ค่า FT จะเพิ่มขึ้น 22 สตางค์ต่อหน่วย ซึ่งจะมีผลให้อัตราเงินเฟ้อเพิ่มขึ้น 0.24% และ GDP หดตัวลง 0.04% ต่อปี ทั้งนี้การที่ กฟผ. จะปรับค่า FT ขึ้นตามตามข้อสมมติข้างต้นหรือไม่นั้นขึ้นอยู่กับนโยบายตรึงค่าไฟเพื่อลดค่าครองชีพของประชาชน และภาระหนี้สะสมของ กฟผ. 

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 3 ระยะ โดย ระยะเร่งด่วน การจัดการความเสี่ยงจากกรณีข้างต้นจำเป็นต้องอาศัยมาตรการด้านการต่างประเทศเพื่อเจรจาต่อสหรัฐฯ และประเทศต่างๆ ให้ยกเว้นไม่บังคับใช้มาตรการคว่ำบาตรกับธุรกิจด้านพลังงานของไทย

ระยะสั้น ไทยต้องเร่งขยายโครงสร้างพื้นฐานจัดเก็บและแปลงสภาพ LNG เพื่อสำรอง LNG เพื่อการผลิตไฟฟ้า หากขาดก๊าซจากอ่าวไทยหรือเมียนมา

ระยะยาว ฝ่ายนโยบายด้านพลังงานของไทยจำเป็นต้องเร่งปรับแผนพลังงานโดยเร่งส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานสะอาดมากขึ้นเพื่อลดการพึ่งพาก๊าซธรรมชาติจากเมียนมาและ LNG ที่มีการนำเข้าเพื่อใช้ผลิตไฟฟ้าซึ่งคิดเป็นสัดส่วนรวม 20% ซึ่งไทยมีความเสี่ยงสูงที่จะเกิดการขาดแคลนไฟฟ้าหากไม่สามารถนำเข้า LNG เมื่อเกิดสถานการณ์ที่กระทบต่อการผลิตและขนส่ง LNG (supply chain disruption) นอกจากนี้ ไทยมีแนวโน้มจะต้องพึ่งพา LNG นำเข้ามากขึ้นเนื่องจากก๊าซในอ่าวไทยมีแนวโน้มลดลงอีกหากยังไม่มีการสำรวจและขุดเจาะเพิ่มเติม

ด้วยสภาพภูมิรัฐศาสตร์ที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วและก่อให้ความเสี่ยงต่อประเทศไทย ฝ่ายนโยบายของไทยจำเป็นต้องติดตามและเตรียมพร้อมปรับนโยบายในด้านต่างๆ โดยเฉพาะภาคพลังงาน จะต้องเร่งปรับนโยบายพลังงาน ลดการพึ่งพาก๊าซธรรมชาติเมียนมาและ LNG รวมถึงเชื้อเพลิงฟอสซิลต่างๆ เพื่อผลิตไฟฟ้า ขณะเดียวกันต้องเร่งส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานทดแทนมากขึ้นให้สอดคล้องกับข้อตกลงระหว่างประเทศและกระแสการลงทุนการค้าใหม่ของโลกที่มีเป้าหมายลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก