บทเรียน 27 ปี 'ต้มยำกุ้ง' วินัยการเงิน-การคลัง ภูมิคุ้มกัน 'วิกฤติเศรษฐกิจ'

เป็นเวลากว่า 27 ปีแล้วที่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจครั้งใหญ่ในปี 2540 ที่รู้จักกันในชื่อ "วิกฤติต้มยำกุ้ง" ที่ เริ่มต้นเมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2540 ซึ่งเป็นวันที่ประเทศไทยประกาศลอยตัวค่าเงินบาท และต้องขอความช่วยเหลือทางการเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund : IMF) วิกฤติครั้งนั้นส่งผลกระทบทางเศรษฐกิจและสร้างความเสียหายอย่างมากต่อประเทศไทย และส่งผลไปถึงภูมิภาคอาเซียนและอีกหลายประเทศในเอเชียจนเป็นวิกฤตทางการเงินในที่สุด 

6 สาเหตุเกิดวิกฤติต้มยำกุ้ง

ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้สรุปสาเหตุของวิกฤติต้มยำกุ้ง ปี 2540 ไว้ 6 ข้อได้แก่

1. การขาดดุลบัญชีเดินสะพัดอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่ปี 2530-2539 คือ ช่วงที่เศรษฐกิจของประเทศไทยเติบโตมาอย่างต่อเนื่อง ดุลบัญชีเดินสะพัดขาดดุลเพิ่มสูงขึ้นต่อเนื่องจนทำในช่วงก่อนวิกฤติตัวเลขขาดดุลสูงถึง 14,000 ล้านดอลลาร์ สรอ. ซึ่งเป็นผลจากการส่งออกที่หดตัวลงอย่างรุนแรงในปี 2539 โดยขยายตัวในปีนั้นได้แค่ 1.9%จากปีก่อนขยายตัว 24.8% เป็นครั้งแรกที่หดตัวสูงมากหลังจากปรับยุทธศาสตร์ประเทศเน้นการส่งออกตั้งแต่ปี 2510

2. ปัญหาหนี้ต่างประเทศ ช่วงปี 2532-2537 ประเทศไทยเปิดเสรีทางการเงินทำให้สามารถพึ่งพาเงินทุนจากต่างประเทศได้สะดวก โดยไม่มีความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยน เนื่องจากค่าเงินกำหนดไว้ที่ 25 บาทต่อดอลลาร์  ผู้กู้ยืมสามารถยืมเงินและคืนเงินกู้ในสกุลเงินตราต่างประเทศได้ในอัตราดังกล่าว ณ ปลายปี 2540 หนี้ต่างประเทศของไทยปรับเพิ่มขึ้นสูงถึง 109,276 ล้านดอลลาร์ โดยเฉพาะหนี้ต่างประเทศระยะสั้นที่มีสัดส่วนถึง 65% ของหนี้ต่างประเทศทั้งหมด และสัดส่วนเงินสำรองต่อหนี้ระยะสั้นอยู่ในระดับต่ำเพียง 70.40% ขณะที่สถาบันการเงินส่วนใหญ่ก็ไม่ได้มีการบริหารความเสี่ยงต่ออัตราแลกเปลี่ยน

3. การลงทุนเกินตัวและฟองสบู่ในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ ช่วงปี 2530-2539 ธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ขยายตัวเป็นอย่างมากทั้งในรูปที่ดิน ที่อยู่อาศัย อาคารสำนักงาน และอาคารชุด ที่มีราคาสูงขึ้นเป็นอย่างมาก เนื่องจากผู้ประกอบการกู้ยืมเงินจากต่างประเทศและระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์ของประเทศที่กำลังเฟื่องฟู เพื่อมาลงทุนในโครงการอสังหาริมทรัพย์ทั่วประเทศได้ง่าย นอกจากนี้ ราคาอสังหาริมทรัพย์ที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องก็เกิดการเก็งกำไร และเกิดแรงจูงใจให้มีผู้เข้ามาลงทุนในธุรกิจนี้อย่างมาก เช่น การซื้อขายใบจองบ้าน ที่ดิน อาคารชุด จนกลายเป็นภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่ที่ฝังตัวอยู่ในเศรษฐกิจของประเทศ

4. ความไม่มีประสิทธิภาพการดำเนินงานของสถาบันการเงิน ปลายปี 2539 ประเทศไทยเกิดปัญหาขาดความเชื่อมั่นอย่างรุนแรงกับสถาบันการเงินในประเทศ จนรัฐบาลต้องสั่งปิดบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ 18 แห่ง และธนาคารพาณิชย์ 3 แห่ง ต่อมาเดือนมีนาคม 2540 กระทรวงการคลังมีคำสั่งให้สถาบันการเงินเพิ่มทุนอีก 10 แห่ง และเมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2540 รัฐบาลต้องสั่งปิดบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ 16 แห่ง วันที่ 5 สิงหาคม 2540 ปิดอีก 42 แห่ง รวมเป็น 58 แห่ง โดยรัฐบาลใช้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาสถาบันการเงิน (FIDF) หน่วยงานของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เข้าสนับสนุนให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ธนาคารพาณิชย์และบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ต่าง ๆ เมื่อลูกหนี้เริ่มไม่สามารถชำระหนี้ได้

โดยเฉพาะภาคธุรกิจอสังหาริมทรัพย์เป็นภาคที่มีปัญหาการลงทุนเกินกว่ากำลังซื้อของตลาดมากที่สุดและทำให้ธนาคารเกิดปัญหาสภาพคล่อง โดยมี NPL สูงสุดถึง 52.3% ของสินเชื่อภาคอสังหาริมทรัพย์ทั้งหมดเมื่อเดือนพฤษภาคม 2542 

ปัญหา NPL จำนวนมากสะท้อนให้เห็นว่าช่วงก่อนวิกฤติ กระบวนการพิจารณาสินเชื่อของสถาบันการเงินเป็นไปอย่างหละหลวม ไม่ได้พิจารณาความเป็นไปได้ของโครงการ หรือความสามารถในการชำระเงินคืนอย่างถ่องแท้ มีการปล่อยสินเชื่อให้แก่พวกพ้องหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องกับนักการเมืองอย่างกว้างขวาง

 5.ความไม่มีประสิทธิภาพต่อการดำเนินนโยบาย ปี 2536 ประเทศไทยมีนโยบายให้มีการจัดตั้ง BIBF อนุญาตให้มีการเคลื่อนย้ายเงินทุนอย่างเสรี แต่ไม่มีการเตรียมความพร้อมหรือการกำกับดูแลอย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะการที่ยังคงใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่อยู่ ทำให้ระบบการเงินและเศรษฐกิจของประเทศไม่มีเสถียรภาพ  มาตรฐานการกำกับดูแลสถาบันการเงินก็ไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ทำให้ไม่สามารถตรวจสอบความหละหลวมของการปล่อยกู้ได้อย่างถูกต้องและรวดเร็ว กฎเกณฑ์การกำกับดูแลไม่เข้มงวดเพียงพอที่จะทำให้สถาบันการเงินมีฐานะทางการเงินที่เข้มแข็ง

6.การโจมตีค่าเงินบาท (currency attack)  ปัญหาเศรษฐกิจที่สะสมมานานทำให้นักลงทุนต่างชาติถือโอกาสโจมตีค่าเงินบาท ซึ่งเป็นนักลงทุนขนาดใหญ่และนักลงทุนสถาบันที่ระดมทุนมาเก็งกำไรค่าเงินหรือโจมตีค่าเงินโดยจัดตั้งเป็นกองทุนที่เรียกว่า Quantum Fund (กองทุนนี้เป็นที่รู้จักทั่วโลก เพราะบริหารโดย George Soros) และนักลงทุนอื่นๆ รวมถึงธนาคารพาณิชย์ทั้งในประเทศและต่างประเทศเป็นอีกกลุ่มที่แสวงหากำไรจากอัตราแลกเปลี่ยนกับการเก็งกำไรค่าเงินบาทอีกเช่นกัน 

ในการโจมตีค่าเงินบาท กลุ่มนักลงทุนเน้นทำลายความเชื่อมั่นของค่าเงิน โดยอาศัยปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจของประเทศที่อ่อนแอ  มาสร้างกระแสเพื่อให้เกิดข่าวลือว่าจะมีการลดค่าเงินบาท เมื่อตลาดเชื่อข่าวลือกก็ทำให้มีการขายเงินบาทหนีไปถือเงินดอลลาร์สหรัฐ เป็นจำนวนมาก ธปท. จึงนำเงินทุนสำรองทางการถึง 24,000 ล้านดอลลาร์หรือคิดเป็น 2 ใน 3 ของเงินสำรองทั้งหมดมาใช้เพื่อปกป้องค่าเงินบาทจนทำให้เงินสำรองทางการเหลืออยู่เพียง 2,850 ล้านดอลลาร์เท่านั้น ซึ่งเป็นระดับที่ต่ำมากเมื่อเทียบกับปลายปี 2539 ที่มีถึง 38,700 ล้านดอลลาร์ จนในที่สุดเมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2540 ธปท. ได้ประกาศลอยตัวค่าเงินบาท และถือเป็นวันเริ่มต้นแห่งการเข้าสู่วิกฤตเศรษฐกิจครั้งเลวร้ายที่สุดของเศรษฐกิจไทยสมัยใหม่

 

สภาพัฒน์ถอดบทเรียนวิกฤติเศรษฐกิจ 

“กรุงเทพธุรกิจ” สัมภาษณ์  “ดนุชา พิชนันท์” เลขาธิการ สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) หรือ “สภาพัฒน์” หน่วยงานเศรษฐกิจที่สำคัญของประเทศ เกี่ยวกับวิกฤติเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นเมื่อ 27 ปีก่อน เป็นการมองอดีตเพื่อสร้างเป็นบทเรียนในการบริหารเศรษฐกิจปัจจุบัน

“วิกฤติต้มยำกุ้งต้นเหตุเกิดจากภาคการเงิน ก็ทำให้เรารู้ว่าต้องทำให้ภาคการเงินมีเสถียรภาพให้มากที่สุด เพราะถ้าเกิดล้มไปอีกปัญหาจะซ้ำรอยและจะเกิดปัญหาตามมาอีกมาก”  

โดยการแก้ปัญหาวิกฤติ ณ ขณะนั้น ธปท.พยายามปรับแก้กฎหมาย และตั้งสถาบันคุ้มครองเงินฝากขึ้นมาดูแล และสร้างเสถียรภาพทางการเงินให้มีความแข็งแกร่งมากขึ้น ขณะเดียวกันรัฐบาลในแต่ละยุคแต่ละสมัยก็ให้ความสำคัญกับเรื่องการรักษา “วินัยการเงินการคลัง” มากขึ้น

วินัยการเงินการคลังการันตีเสถียรภาพเศรษฐกิจ

การให้ความสำคัญกับการเงินการคลังทำให้ประเทศไทยมีเสถียรภาพทางเศรษฐกิจที่ดี ตอนนี้สถานะการเงินการคลังของเราแข็งแรงกว่าเมื่อ 27 ปีที่ผ่านมามาก ในแง่ของเงินทุนสำรองระหว่างประเทศเรามีมากถึง 2.2 แสนล้านดอลลาร์ หรือคิดเป็น 8.9 เท่าของมูลค่าการส่งออกใน 1 เดือนเป็นหนึ่งในเครื่องมือสำคัญในการรองรับวิกฤติที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต

ที่ผ่านมาหลังจากช่วงวิกฤติการเงิน ถ้าไม่รวมวิกฤติน้ำท่วมใหญ่ ประเทศไทยก็เจอบททดสอบในเรื่องวิกฤติอีก 2 ครั้งคือ วิกฤติซับไพรม์ หรือ Hamberger Crisis ในปี 2551 - 2552 และอีกครั้งคือ วิกฤติโควิด ในปี 2563 ซึ่งในครั้งหลัง รัฐบาลได้ใช้เครื่องมือทางการคลังไปมาก เพื่อประคับประคองเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งการผ่านวิกฤติมาได้แต่ละครั้งทำให้เห็นถึงความจำเป็นของเสถียรภาพทางการคลังของประเทศ

อย่างไรก็ตามในการฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทยหลังจากที่เผชิญภาวะวิกฤติแต่ละครั้งมีความแตกต่างและมีระยะเวลาในการฟื้นตัวที่แตกต่างกันไป โดยเฉพาะภายหลังจากการฟื้นตัวจากโควิด-19  ที่มีปัญหาเรื่องโครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศเศรษฐกิจไทยเริ่มกลับมาขยายตัว แต่ก็ยังขยายตัวแบบไม่สูงเหมือนที่เคยเป็นซึ่งเป็นปัญหาที่ต้องแก้ไขในระยะยาว

 

เงินบาทอ่อนค่าทั้งภูมิภาค

เลขาฯสภาพัฒน์กล่าวต่อว่าในวันนี้เศรษฐกิจไทยยังไม่มีสัญญาณของวิกฤติขนาดใหญ่ ส่วนเรื่องของเงินทุนไหลออกและการอ่อนค่าของเงินบาท เมื่อลองไปดูในรายละเอียด ค่าเงินบาทของไทยไม่ได้อ่อนคงลงเพียงประเทศเดียว แต่เป็นการอ่อนค่าลงทั้งภูมิภาค เช่นเดียวกันเมื่อดูดุลบัญชีเดินสะพัด ล่าสุดยังขยายตัวเป็นบวก แม้ว่าในปี 2565 จะติดลบ 15.7% แต่ก็กลับมาขยายตัวเป็นบวกได้ในปี 2566 อยู่ที่ 7% เพราะรายได้จากการท่องเที่ยวเพิ่มขึ้นมากจากปีก่อน  

อย่างไรก็ตามสิ่งที่ต้องจับตาก็คือการเพิ่มขึ้นของหนี้และความสามารถในการชำระหนี้ ซึ่งปัจจุบันภาคส่วนที่มีหนี้สูงมีทั้งหนี้ของรัฐบาลที่เป็นหนี้สาธารณะ หนี้ภาคธุรกิจ หนี้เอสเอ็มอี และหนี้ครัวเรือน ทั้งนี้สิ่งที่ต้องพยายามแก้คือ หนี้ครัวเรือน-ธุรกิจ ให้เร็วที่สุด เพื่อตัดชนวนปัญหาที่อาจลุกลามได้ในอนาคต แม้ว่าธปท. จะพยายามออกมาตรการมาเร่งแก้ปัญหาแล้วก็ตามแต่ยังไม่สามารถแก้ปัญหาได้ง่าย

 

ติดตามกลุ่มหนี้ SMLs 

สภาพัฒน์กำลังติดตามหนี้ในกลุ่มสินเชื่อจัดชั้นพิเศษ (Special Mention Loans: SMLs) โดยเฉพาะหนี้บ้าน หรือหนี้จากสินเชื่อที่อยู่อาศัย และรถยนต์ ที่มีแนวโน้มปรับตัวสูงขึ้น โดยเฉพาะหนี้เกี่ยวกับที่อยู่อาศัย ถือเป็นเป้าหมายแรกที่ต้องเร่งเข้าไปแก้ไข เพราะเป็นหนี้เพื่อสร้างความมั่นคงในชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชน

การแก้ปัญหานี้วิธีการมีหลายอย่าง เช่น การปรับโครงสร้างหนี้ ยืดหนี้ออกไปใหนานขึ้น ให้ลูกหนี้มีสภาพคล่องเพิ่มขึ้น ซึ่งเรื่องนี้ต้องทำควบคู่ไปกับการแก้ปัญหาหนี้ครัวเรือนคือการเพิ่มรายได้ให้กับประชาชน โดยเฉพาะในกลุ่มเปราะบางที่ยังประสบปัญหาหนี้สินและรายได้ไม่เพียงพอต่อค่าใช้จ่ายในครัวเรือน

 

การเงินต้องแข็งแกร่งการคลังต้องแข็งแรง

เมื่อถามว่าภูมิคุ้มกันทางเศรษฐกิจไทยที่จะรองรับวิกฤติต้องทำในเรื่องใดบ้าง ดนุชาระบุว่า ทำควบคู่กันไปสองขา ขาที่หนึ่ง คือ “ภาคการเงินต้องแข็งแกร่ง” อีกขาหนึ่ง คือ “ภาคการคลังต้องแข็งแรง” ซึ่งประเทศไทยมีพร้อม

 แม้ว่าที่ผ่านมาภาคการคลังปัจจุบัน อาจถูกใช้ประคับประคองวิกฤตในช่วงที่ผ่านมาค่อนข้างมาก และในช่วงถัดไปแนวโน้มการใช้นโยบายทางการคลังเข้าไปช่วยขับเคลื่อนเศรษฐกิจที่ยังไม่โตเต็มที่นักก็ยังจำเป็น แต่การใช้เครื่องมือทางการคลัง ก็ต้องทำในระดับที่เหมาะสมและไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อเสถียรภาพทางด้านการคลังด้วย

การใช้เครื่องมือทางการคลัง โดยทำแบบมีเป้าหมายที่เฉพาะเป็นเรื่องที่ดี  รวมไปถึงการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ภาครัฐเข้ามาให้เกิดความเหมาะสม ซึ่งปัจจุบันการจัดเก็บรายได้อยู่ที่ 14% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ หรือ GDP ซึ่งจริง ๆ แล้วสัดส่วนการจัดเก็บรายได้ควรสูงกว่านี้ เช่น ก่อนการเกิดวิกฤติโควิด -19 เคยอยู่ 15% และก่อนหน้านั้นก็อยู่ที่ 16-17% ดังนั้นหากไม่เร่งทำอะไรจะเกิดปัญหาตามมา เพราะงบประมาณด้านสวัสดิการของรัฐก็ยังเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ จากการเข้าสูงสังคมสูงวัย

สำหรับการจัดสรรระบบสวัสดิการต่างๆก็ต้องทำให้ไม่ซ้ำซ้อน ขณะที่การใช้จ่ายงบประมาณในช่วงต่อไปก็ต้องปรับลดในช่วงที่ไม่จำเป็นออก เพื่อให้มีพื้นที่ทางการคลังเพียงพอที่จะรองรับความไม่แน่นอน และความเสี่ยงต่าง ๆ ในระยะต่อไป

 “ในเรื่องของการเตรียมพร้อมรับมือวิกฤติสิ่งสำคัญที่สุดคือการทำให้ภาคการเงินการคลังมีเสถียรภาพ และมีความแข็งแกร่ง เพื่อต้านทานกับวิกฤตที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตเป็นเรื่องที่สำคัญมากกับการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะต่อไป”