จับตารื้อนิยาม 'หนี้สาธารณะไทย'  เตือนประเมินหนี้ต่ำ กระทบวินัยการคลัง

“หนี้สาธารณะ” ถือเป็นตัวชี้วัดที่สำคัญของวินัยการเงินการคลังของประเทศ หากประเทศใดมีหนี้สาธารณะสูงเกินไป และต้องเผชิญกับปัญหาเศรษฐกิจ จนมีความเป็นไปได้ในการผิดนัดชำระหนี้ก็จะกระทบกับการจัดอันดับเครดิตเรตติ้ง ซึ่งจะกระทบต่อต้นทุนทางการเงินทั้งของภาครัฐและเอกชนได้ในอนาคต 

ปัจจุบันประเทศไทยใช้กฎหมายบริหารหนี้สาธารณะตาม พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ซึ่งจัดทำและปรับปรุงขึ้นหลังวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 โดยมีการกำหนดให้นิยามหนี้สาธารณะของประเทศ ครอบคลุมหลายส่วนเพื่อให้การรักษาวินัยการเงินการคลังเป็นไปอย่างเคร่งครัด

นิยามหนี้สาธารณะไทยครอบคลุมหลายส่วน

หนี้สาธารณะไทยปัจจุบัน หมายถึง หนี้ที่กระทรวงการคลังหน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจกู้ หรือหนีที่กระทรวงการคลังคำประกัน แต่ไม่รวมถึงหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจให้กู้ยืมเงิน ธุรกิจบริหารสินทรัพย์ หรือธุรกิจประกันสินเชื่อ โดยกระทรวงการคลังไม่ได้ค้ำประกันและหนี้ของธนาคารแห่งประเทศไทย โดยที่หน่วยงานของรัฐที่ว่าไม่รวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและรัฐวิสาหกิจ 

ดังนั้น หนี้สาธารณะของประเทศไทยที่มีการติดตามสถิติและรายงาน จึงประกอบด้วย 4 ส่วนคือ 

• หนี้ที่กระทรวงการคลัง หรือหน่วยงานของรัฐกู้ (ไม่นับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) 
• หนี้ที่รัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันทางการเงิน ทั้งส่วนที่รัฐค้ำ/ไม่ค้ำประกันเงินกู้  
• หนี้ที่สถาบันทางการเงินของรักู้ เฉพาะส่วนที่รัฐค้ำประกัน 
• หนี้อื่นที่รัฐค้ำประกันเงินกู้

‘เผ่าภูมิ’ ชี้หนี้สาธารณะจริงๆ แค่ 54.3%

นายเผ่าภูมิ โรจนสกุล รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง กล่าวตอนหนึ่งในระหว่างกาารชี้แจงต่อที่ประชุมรัฐสภาในการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณ 2567 วงเงิน 1.22 แสนล้านบาท เมื่อวันที่ 17 ก.ค.2567 ที่ผ่านมาว่า การกู้หนี้เพื่ออุดรอยรั่ว ในภาวะการคลังปัจจุบัน ฝ่ายค้านอาจมองว่าเป็นการกู้เงินเต็มเพดานแล้ว และจะทำให้ไม่เหลือพื้นที่การคลังในการทำนโยบายอื่นๆ เพื่อดูแลประชาชน 

แต่ในความจริง ระดับหนี้สาธารณะของไทยที่ 64% ต่อจีดีพีนั้น เนื่องจากประเทศไทยให้คำนิยามของคำว่า “หนี้สาธารณะ” เข้มข้นกว่าประเทศอื่น ซึ่งหากไทยปรับนิยามหนี้สาธารณะให้เหมือนกับต่างประเทศ จะพบว่ายอดหนี้สาธารณะจริงๆ อยู่ทีดับ 54.3% เท่านั้น ถือว่าอยู่ในระดับต่ำ และไม่เป็นประเด็นที่น่ากังวลแต่อย่างใด

ชี้นิยามหนี้สาธารณะไทยเข้มกว่า IMF 

โดยก่อนหน้านี้ นายเผ่าภูมิ ให้ความเห็นสำหรับกรณีที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) เห็นชอบแผนปรับปรุงการบริหารหนี้สาธารณะ ครั้งที่ 2 ปีงบ 2567 ให้รัฐบาลก่อหนี้ใหม่อีก 2.75 แสนล้าน ว่า เป็นหน้าที่ของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ซึ่งขณะนี้ยังไม่มีปัญหา และสบน.ไม่มีความกังวลอะไรเกี่ยวกับหนี้ที่เพิ่มมากขึ้นเลย

ทั้งนี้ นิยามของหนี้สาธารณะของไทย ซึ่งปัจจุบันมีสัดส่วนอยู่ที่ 64.29% ต่อจีดีพีนั้น มีองค์ประกอบในการคำนวณมากกว่าคำนิยามตามหลักสากลของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) โดยมีการรวมหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่รัฐไม่ได้ค้ำประกันไว้ด้วย ซึ่งหากปรับคำนิยามให้ตรงกับ IMF หนี้สาธารณะปัจจุบันของไทยจะเหลือเพียง 57% ต่อจีดีพี เท่านั้น ซึ่งถือว่าไทยมีหนี้อยู่ในระดับต่ำ และมีความปลอดภัย

“สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือรวมทั้ง สื่อต่างชาติเข้าใจ และดูในรายละเอียดเชิงลึก จึงไม่ได้ดูหนี้สาธารณะไทยที่ตัวเลข 64.29% แต่ดูที่ 57%” นายเผ่าภูมิ กล่าว

สบน.ชี้แก้นิยามหนี้สาธารณะต้องแก้กฎหมาย

แหล่งข่าวจากสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) เปิดเผยว่า การกำหนดนิยามหนี้สาธารณะตามกฎหมายของแต่ละประเทศมีรูปแบบของตัวเองและมีความแตกต่างกัน โดยมีนิยามของ IMF ที่ใช้ดูเพื่อเป็นมาตรฐานเดียวกัน ซึ่งนิยามหนี้สาธารณะตามกฎหมายของไทยที่มีการนับรวมหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่รัฐไม่ได้ค้ำประกันเข้ามาด้วย เนื่องจากหากรัฐวิสาหกิจไม่สามารถชำระหนี้ได้รัฐเองก็ต้องช่วย ดังนั้นด้วยหลักวินัยทางการคลังจึงรวมหนี้กลุ่มนี้ไว้ด้วยเพื่อความระมัดระวังในการก่อหนี้ของภาครัฐ

“ทั้งนี้การที่จะเปลี่ยนแปลงนิยามหนี้สาธารณะของไทยหรือไม่นั้นก็ขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาล หากต้องการปรับแก้ไขนิยามจะต้องเข้าสู่กระบวนการแก้กฎหมาย พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548”

ห่วงรัฐประเมินหนี้ต่ำกระทบวินัยการคลัง

“อย่างไรก็ดี เป็นที่น่ากังวลว่ารัฐบาลมีมุมมองว่าหนี้สาธารณะในปัจจุบันไม่ได้สูงเกินไป ซึ่งหากในอนาคตมีเหตุจำเป็นฉุกเฉินที่ต้องการก่อหนี้เพิ่มเติมก็จะทำให้หนี้สาธารณะตามกรอบวินัยการเงินการคลังยิ่งสูงขึ้น ดังนั้นรัฐบาลควรมีวินัยในการใช้จ่ายเงินอย่างระมัดระวังให้เหมาะสมกับรายได้ดีกว่า”

ทั้งนี้ ในปี 2567 จะครบระยะเวลา 3 ปี ที่จะต้องมีการทบทวนสัดส่วนที่ใช้เป็นกรอบในการบริหารหนี้สาธารณะ  ซึ่งจะทำให้ สบน.มีพื้นที่ในการบริหารหนี้สาธารณะได้มากขึ้น

โดยสัดส่วนที่กำหนดไว้ ได้แก่ ให้หนี้สาธารณะต่อ GDP ไม่เกิน 70%, ภาระหนี้ของรัฐบาลต่อประมาณการรายได้ จะต้องอยู่ในระดับน้อยกว่าหรือเท่ากับ 35% ,หนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศต่อหนี้สาธารณะทั้งหมดต้องอยู่ในระดับต่ำกว่าหรือเท่ากับ 10% และภาระหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศต่อรายได้จากการส่งออกสินค้าและบริหารต้องน้อยกว่าหรือเท่ากับ 5%

“ทีดีอาร์ไอ” ชี้นิยามหนี้สาธารณะไทยเหมาะสม

นายนณริฏ พิศลยบุตร นักวิชาการอาวุโสสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กล่าวว่า ในส่วนของนิยามหนี้สาธารณะของไทยนั้น ประเทศเราใช้นิยามที่เข้มงวดกว่ามาตรฐานสากล แต่ถือเป็นเรื่องที่ดีเพราะการใช้นิยามแบบนี้มันครอบคลุมหนี้ได้ดีกว่า และภาครัฐไทยก็มีการแต่งตั้งตัวแทนรัฐไปคุมด้วย จึงควรจะนับรวมทำให้เห็นภาพได้ครบถ้วนมากขึ้น