รัฐกางแผนปฏิรูป ‘ภาษี‘ ดึงเศรษฐกิจใต้ดินเข้าระบบ - ลุย Negative Income Tax

ประเทศไทยใช้งบประมาณแบบขาดดุลมามากกว่า 20 ปี และมีแนวโน้มการขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยปีงบประมาณ 2568 การขาดดุลงบประมาณอยู่ที่ 8.6 แสนล้านบาท ซึ่งการขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นทำให้รัฐบาลต้องหาแหล่งรายได้เพิ่มเติม

นางสาวแพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี แถลงต่อรัฐสภาถึงการหารายได้เพิ่ม โดยรัฐบาลจะสร้างรายได้ใหม่ด้วยการนำเศรษฐกิจนอกระบบภาษี (Informal Economy) และเศรษฐกิจใต้ดิน (Underground Economy) เข้าสู่ระบบภาษี ที่คาดว่ามีมูลค่าสูงกว่า 50% ของ GDP เพื่อนำไปจัดสรรสวัสดิการด้านการศึกษา สาธารณสุขและสาธารณูปโภค รวมทั้งอุดหนุนค่าใช้จ่ายขั้นพื้นฐานของประชาชน

พร้อมทั้งปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้ทันสมัยสอดคล้องสถานการณ์ปัจจุบัน โดยศึกษาความเป็นไปได้การปฏิรูประบบภาษีไปสู่รูปแบบภาษีเงินได้แบบติดลบ (Negative Income Tax) ที่ผู้มีรายได้น้อยได้รับ “เงินภาษีคืน เป็นขั้นบันได” ตามเกณฑ์ที่กำหนด

ขณะเดียวกันรัฐบาลตั้งเป้าสร้างรายได้ใหม่เพิ่มเติมด้วยการดึงการท่องเที่ยวใหม่ โดยเฉพาะสถานที่ท่องเที่ยวที่เป็นการสร้างขึ้นของมนุษย์ (Man Made) ซึ่งรวมถึงเอนเตอร์เทนเมนต์คอมเพล็กซ์ที่จะดึงการท่องเที่ยวและการลงทุนใหม่เข้าสู่ประเทศไทยซึ่งรัฐบาลกำลังอยู่ระหว่างนำร่างกฎหมายที่รับฟังความคิดเห็นแล้วมาปรับปรุงรายละเอียดก่อนเสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) พิจารณา

แหล่งข่าวจากทำเนียบรัฐบาล กล่าวว่า แนวคิดรัฐบาลในการหารายได้เพิ่มเติมต้องการตอบโจทย์ใหญ่การหาแหล่งเงินรองรับสวัสดิการที่เพิ่มทุกปีตามจำนวนผู้สูงวัย ซึ่งรัฐบาลต้องจัดสรรจำนวนมากเพื่อจ่ายสวัสดิการและเมื่อรวมการจ่ายเงินสวัสดิการให้ผู้มีรายได้น้อย เงินสวัสดิการบำเหน็จ บำนาญข้าราชการ เงินอุดหนุนการศึกษา งบประมาณที่จัดสรรเป็นสวัสดิการให้ประชาชนต้องใช้ปีละหลายแสนล้านบาท 

ทั้งนี้ หากหาแหล่งเงินใหม่มาได้ก็นำมาใช้แทนงบประมาณ แต่ต้องเขียนกฎหมายให้ชัดเจนว่ารายได้จากธุรกิจใต้ดินหรือเอนเตอร์เทนเมนต์คอมเพล็กซ์ จะนำมาเป็นรายจ่ายสวัสดิการ เช่น การศึกษา การดูแลผู้สูงอายุที่มีรายได้น้อย สวัสดิการสุขภาพ 

สำหรับแนวทางนี้สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) เคยศึกษาและเสนอรัฐบาลในอดีตรูปแบบการจัดสรร “ภาษีเฉพาะ” (earmarked tax) ซึ่งตรงวัตถุประสงค์ในการใช้จ่ายเงินภาษีมากกว่าการให้สวัสดิการรูปแบบอื่น

นอกจากนี้หากหาแหล่งเงินรายได้ใหม่มาจ่ายสวัสดิการที่เพิ่มขึ้นจะทำให้รัฐบาลนำงบประมาณที่เคยจัดสรรเป็นสวัสดิการไปใช้เป็นงบประมาณด้านอื่น ซึ่งตอบโจทย์การบริหารงบประมาณประเทศระยะยาว

งบสวัสดิการพุ่งเกิน 1 ล้านล้าน 

สำหรับงบประมาณสวัสดิการสังคมของไทยพุ่งเกิน 1 ล้านล้านบาท โดยสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) สรุปรายงาน “Social Budgeting” เป็นเครื่องมือวิเคราะห์การจัดสวัสดิการทางสังคมเกี่ยวกับรายจ่ายภาครัฐที่เพิ่มขึ้น โดยศึกษาโครงการทางสังคม 21 โครงการ ครอบคลุมงบประมาณ 93.4% ของรายจ่ายด้านสังคมทั้งหมด 

ทั้งนี้ผลการศึกษาพบว่ารายจ่ายของภาครัฐปี 2564 มีมูลค่า 1.16 ล้านล้านบาท คิดเป็น 7.15% ของ GDP โดยส่วนใหญ่ให้การช่วยเหลือทดแทนรายได้ที่ส่งตรงผู้รับประโยชน์ และด้านที่ช่วยเหลือมากที่สุด คือ การเกษียณอายุและเสียชีวิต

ขณะที่รายรับของงบประมาณด้านสังคมส่วนใหญ่มาจากงบประมาณและเงินสมทบภาครัฐ ซึ่งเริ่มเห็นความไม่สมดุลระหว่างรายรับและรายจ่ายภาครัฐ ซึ่งรัฐจำเป็นต้องลำดับความสำคัญการใช้จ่ายงบประมาณ

นอกจากนี้การจัดสรรสวัสดิการสังคมของไทยที่จ่ายเป็นรูปตัวเงินมีภารtต่องบประมาณเพิ่มทุกปี โดยเฉพาะหลังมีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2561 โดยปี 2560 ตั้งงบสวัสดิการสังคม 17,000 ล้านบาท แต่ปี 2564 เพิ่มขึ้นก้าวกระโดดมาที่ 132,903 ล้านบาท โดยระหว่างปี 2555-2562 ภาครัฐใช้จ่ายเงินสำหรับการจัดสวัสดิการสังคมขยายตัวเฉลี่ย 7.1% ต่อปี และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น

รัฐขยายฐานภาษีรับขาดดุลงบฯประมาณเพิ่ม

นายสุวิทย์ สรรพวิทยศิริ ผู้ช่วยผู้อำนวยการสถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง (สวค.) กล่าวว่า การขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นมาก โดยปี 2568 ขาดดุลงบประมาณ 8.6 แสนล้านบาท แต่ถ้าเศรษฐกิจไม่ดี ประชาชนและภาคธุรกิจเดือดร้อนจากภัยธรรมชาติ เช่น อุทกภัย จะทำให้การเก็บรายได้รัฐบาลลดลงกว่าเป้าที่วางไว้และทำให้ขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้น และต้องกู้ขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นทำให้หนี้สาธารณะต่อ GDP สูงขึ้น

ทั้งนี้การขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นทุกปีประกอบกับภาครัฐมีภาระงบประมาณต้องจัดสรรให้กลุ่มต่างๆที่รับสวัสดิการเพิ่มขึ้นจึงต้องหารายได้เพิ่ม ซึ่งทำได้จากการหาแหล่งรายได้ใหม่ 2 แบบคือ การขึ้นภาษีหรือการขยายฐานภาษี แต่ในไทยต้องยอมรับว่าการขึ้นภาษียากเพราะมีข้อจำกัด ดังนั้นรัฐบาลจึงมุ่งเน้นไปที่การขยายฐานรายได้ให้กว้างขึ้นเพื่อให้รัฐมีรายได้มากขึ้น

รวมทั้งนี้การขยายฐานภาษีให้กว้างขึ้นเป็นที่มาของนโยบายรัฐบาลที่แถลงว่าจะนำเศรษฐกิจนอกระบบและเศรษฐกิจใต้ดินที่มีสัดส่วน 50% ในระบบเศรษฐกิจมาเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจ ซึ่งเมื่อฐานเศรษฐกิจใหญ่ขึ้นทำให้รัฐบาลเก็บรายได้เพิ่มขึ้น และเมื่อรวมเศรษฐกิจนอกระบบและเศรษฐกิจใต้ดินเข้ามาในผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศที่เป็นตัวเงิน (Nominal GDP) จะมีขนาดใหญ่ขึ้นและการเก็บภาษีจะเพิ่มขึ้นด้วย

“ขนาด GDP อยู่ที่ 18 ล้านล้านบาท หากเก็บภาษีเพิ่มได้ 1% รัฐบาลจะได้รายได้เพิ่มขึ้น 1.8 แสนล้านบาท หากขยายฐาน Nominal GDP ออกไปทำให้ GDP ขยายเป็น 20 ล้านล้านบาท แล้วเก็บภาษีได้เพิ่มจากส่วนนี้อีก 1% เท่ากับเก็บได้อีก 2 หมื่นล้านบาท แล้วถ้านำเศรษฐกิจนอกระบบและเศรษฐกิจใต้ดินเข้าระบบจะเก็บภาษีเพิ่ม 3-5 หมื่นล้านบาท ถือว่าไม่น้อย ซึ่งจะกำหนดเป็นกฎหมายว่านำเงินภาษีส่วนนี้มาใช้เป็นสวัสดิการใด เช่น การศึกษา สุขภาพ สวัสดิการผู้สูงอายุ”

หนุน Negative Income Tax

สำหรับ Negative Income Tax เป็นแนวคิดที่ดีในการสร้างระบบภาษี เพราะเติมสวัสดิการให้ผู้มีรายได้น้อยที่ทำงานมีรายได้แต่รายได้ไม่พอดำรงชีวิต เช่น บางครัวเรือนมีคน 4 คน วัยทำงาน 2 คน วัยพึ่งพิง 2 คน แต่มีรายได้รวมเพียง 10,000 บาท รัฐบาลจะเติมให้อีก 10,000 บาท เพื่อให้เพียงพอดำรงชีวิต 

ทั้งนี้หากจะทำได้ต้องให้ประชาชนอยู่ในระบบภาษี โดยต้องกำหนดให้ผู้มีอายุ 16 ปีขึ้น ต้องยื่นแบบแสดงรายได้ ซึ่งไม่ใช่การต้องเสียภาษีแต่จะเสียภาษีเมื่อมีรายได้ถึงเกณฑ์ และหากรายได้ตกเกณฑ์ภาครัฐจะเพิ่มความช่วยเหลือให้ ซึ่งเมื่อพัฒนาต่อเนื่องจะเข้ามาแทนบัตรสวัสดิการแห่งรัฐได้เพราะมีฐานข้อมูลแม่นยำกว่า และทำให้รัฐบาลประหยัดงบประมาณช่วยประชาชนแบบพุ่งเป้าได้มากขึ้น

"คลัง"เร่งแผนศึกษาการปฏิรูปภาษี

ทั้งนี้กระทรวงการคลังอยู่ระหว่างเร่งการปฏิรูปภาษีเพื่อจัดเก็บรายได้ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น แหล่งข่าวจากกระทรวงการคลัง เปิดเผยว่า การปฎิรูประบบภาษีในขณะนี้สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) เป็นหน่วยงานหลักในการศึกษา จัดทำนโยบายและแผนการดำเนินงานให้เป็นไปตามนโยบายรัฐบาล เช่น การศึกษาเรื่องการใช้ระบบ Negative Income Tax 

ทั้งนี้เมื่อดำเนินการเสร็จจะนำไปสู่การปรับปรุงระบบสวัสดิการทั้งหมดของประเทศให้จ่ายเฉพาะผู้ที่มีรายได้น้อยจริง ซึ่งทำให้ภาครัฐลดรายจ่ายในการจ่ายสวัสดิการที่ไม่ตรงกับกลุ่มเป้าหมายออกไป

"สรรพากร"ตั้งเป้าเก็บรายได้เพิ่ม 1 แสนล้าน

นางสาวกุลยา ตันติเตมิท อธิบดีกรมสรรพากร กล่าวว่า กรมสรรพากรเป็นหน่วยงานสำคัญในการจัดเก็บรายได้จากภาษีกว่า 80% ของรายได้รัฐทั้งหมด โดยปีงบประมาณ 2568 ตั้งเป้าจัดเก็บ 2.3725 ล้านล้านบาท เพิ่มขึ้น 4.2% หรือเพิ่มขึ้นราว 1 แสนล้านบาท เมื่อเทียบปีงบประมาณก่อน ตามกรอบวงเงินรายจ่ายงบประมาณปี 2568 ที่เพิ่มขึ้น

นอกจากนี้ กรมสรรพากรจะเสนอจัดทำนโยบายภาษีที่เหมาะสมสอดคล้องสภาพเศรษฐกิจ 2 เรื่อง ได้แก่ 

1.การบังคับใช้กฎหมายจัดเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลขั้นต่ำ (Global Minimum Tax) ตามหลักการ Pillar 2 ที่กำหนดให้กลุ่มนิติบุคคลข้ามชาติขนาดใหญ่เสียภาษีเงินได้อัตราภาษีที่แท้จริงไม่น้อยกว่า 15% 

2.การแก้ไขกฎหมายการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาตามหลักถิ่นที่อยู่ เมื่อพำนักในไทยเกิน 180 วัน บุคคลนั้นมีหน้าที่เสียภาษีตามหลักของ World Wide Income เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมกับผู้อาศัยในประเทศที่ทุกคนมีหน้าที่ยื่นแบบภาษี

นอกจากนี้ปี 2568 จะบังคับใช้กฎหมายจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) จากการนำเข้าสินค้า Low-Value Goods มูลค่าต่ำกว่า 1,500 บาท ที่พัฒนาระบบให้แพลตฟอร์มนำเข้าสินค้าต่างประเทศเป็นผู้นำส่ง VAT 7% คาดว่าเก็บรายได้จากภาษีมูลค่าเพิ่ม 1,500 ล้านบาทต่อปี