ปัญหาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน | ชำนาญ จันทร์เรือง

มีการปฏิรูปโครงสร้างองค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.) ด้วยการปรับปรุงที่มาของตำแหน่งต่างๆ โดยแก้ไขให้ฝ่ายบริหารแยกขาดจากฝ่ายสภาท้องถิ่น จนต้องมีการยกฐานะสุขาภิบาลซึ่งฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภารวมกันในรูปแบบกรรมการฯ จำนวน  981 แห่ง กลายเป็นเทศบาลตำบลเมื่อปี 2542 ฯลฯ 

นอกจากนั้นยังมีการออก พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 โดยมีการจัดตั้งคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้น และมีการบัญญัติให้ อปท.ควรได้รับงบประมาณไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ของงบประมาณทั้งหมด (ซึ่งต่อมามีการแก้ไข) ก็ตาม

แต่การกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ยังมีปัญหาอุปสรรคที่ควรจะต้องได้รับการแก้ไข คือ

1.ปัญหาความไม่ชัดเจนของอำนาจหน้าที่
ปัจจุบันยังไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะ หรือภารกิจใดที่เป็นของรัฐบาลหรือส่วนราชการต้องทำ หรือภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) หรือบริการสาธารณะใดที่จะต้องร่วมทำกัน ซึ่งจะต้องกำหนดให้ชัดเจน ซึ่งจากปัญหาความไม่ชัดเจนนี้ทำให้เกิดการซับซ้อนในการดำเนินงาน ส่งผลกระทบต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 

เนื่องจากถูกกล่าวว่าดำเนินการนอกเหนืออำนาจหน้าที่ ทำให้ถูกเรียกเงินคืนจากสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.)ในแต่ละพื้นที่หรือเขตไม่เป็นไปในแนวทางเดียวกัน เนื่องจากความไม่ชัดเจนในการพิจารณาของหน่วยงานตรวจสอบและความไม่ชัดเจนของกฎหมาย

แนวทางแก้ไข ต้องมีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายจัดตั้ง อปท. แต่ละประเภทและกฎหมายว่าด้วยแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. เพื่อให้ อปท. มีอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจน

เช่น พ.ร.บ. อบจ. ปี 40 / พ.ร.บ. เทศบาล ปี 96 / พ.ร.บ. อบต. ปี 37 / พ.ร.บ. เมืองพัทยา ปี 42 / พ.ร.บ. กทม. ปี 28 ให้มีความสอดคล้องกัน และควรให้มีการจัดตั้ง อปท. รูปแบบพิเศษรูปแบบใหม่ขึ้นมาอีกนอกเหนือจาก กทม.และพัทยา โดยอาจจะเป็น อปท. รูปแบบพิเศษเชิงพื้นที่หรือเชิงภารกิจก็ได้

ประเด็นสำคัญที่สุดก็คือการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้กำหนดว่าภารกิจใดที่ไม่ให้ อปท.ทำเพราะเป็นหน้าที่ของส่วนกลาง เช่น การทหาร การต่างประเทศ ระบบเงินตรา หรือโครงการขนาดใหญ่มากๆ นอกจากนั้นให้ อปท.ทำได้ เป็นต้น

2.ปัญหาการถ่ายโอนภารกิจ
หลายส่วนราชการไม่มีการดำเนินการตามกระบวนการและขั้นตอนที่กำหนดไว้ตามแผนการกระจายอำนาจฯและแผนปฏิบัติการการถ่ายโอนภารกิจ บางบริการสาธารณะที่มีการถ่ายโอนไปยัง อปท.โดยเฉพาะอย่างยิ่งภารกิจที่ใช้งบประมาณสูง เช่น ภารกิจโครงสร้างพื้นฐานราชการส่วนกลางไม่ได้ถ่ายโอนงบประมาณไปให้เพียงพอในภารกิจที่เพิ่มขึ้น ส่งผลให้ อปท. ไม่สามารถดำเนินภารกิจนั้นได้ 

ปัญหาด้านงบประมาณที่ไม่สมดุลกับภารกิจที่ อปท. ได้รับ ทำให้ อปท. ไม่สามารถจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพียงพอและทั่วถึง รวมถึงการขาดการบูรณาการข้อมูลระหว่างหน่วยงาน อีกทั้งส่วนราชการเจ้าของภารกิจเดิมขาดเจตนารมณ์และความมุ่งมั่นในการถ่ายโอนภารกิจอีกด้วย

นอกจากนั้นส่วนราชการมักจะตีความบริการสาธารณะที่จะถ่ายโอนว่าเป็นบริการสาธารณะด้านความมั่นคง เพราะตามหลักการถ่ายโอนบริการสาธารณะจะไม่ครอบคลุมถึงบริการสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง จึงมีส่วนราชการหลายหน่วยตีความบริการสาธารณะของตนว่าเป็นเรื่องความมั่นคงไม่สามารถถ่ายโอนได้ เช่น งานดูแลการรับซื้อหรือขายของเก่าที่อยู่ในความรับผิดชอบของกรมการปกครอง เป็นต้น  

หรือในบางกรณีก็อ้างเทคนิคทางวิชาการหรือการเชื่อเครือข่ายที่ครอบคลุมทั่วประเทศแล้วไม่ยอมถ่ายโอน เช่น การจดทะเบียนรถยนต์ของกรมการขนส่งทางบก ที่อ้างการบริหารจัดการในการเชื่อมโยงเครือข่ายข้อมูลทะเบียนรถยนต์และการลักลอบสวมทะเบียนรถยนต์ การโจรกรรมรถยนต์ เป็นต้น

แนวทางแก้ไข เมื่อส่วนราชการใดถ่ายโอนภารกิจให้ อปท.ดำเนินการแล้ว ส่วนราชการนั้นต้องลดบทบาทลง โดยคงไว้เพียงทำหน้าที่ให้คำแนะนำช่วยเหลือ และรัฐบาลต้องเร่งรัดให้ส่วนราชการเดิมภารกิจที่เกี่ยวกับการบริการสาธารณะต่างๆให้ อปท.ให้เป็นไปตามแผนการกระจายอำนาจฯ อีกทั้งต้องส่งเสริมให้มีการบูรณาการร่วมกันระหว่างส่วนราชการเจ้าของภารกิจเดิมและ อปท. ในเรื่องการเชื่อมโยงข้อมูล เช่น ข้อมูลด้านสาธารณสุข ข้อมูลด้านประชากร เป็นต้น

3.ปัญหาด้านโครงสร้างของ อปท.
ปัจจุบัน อปท. มีความแตกต่างในเรื่องของขนาดพื้นที่และรายได้  ทำให้เกิดปัญหาในการบริหารงานเพราะศักยภาพไม่เท่ากัน อปท.ขนาดเล็กมีความจำกัดทั้งในเรื่องของบุคลากรและงบประมาณ ทำให้ต้องพึ่งพาจากส่วนกลางหรือส่วนราชการอื่นหรือแม้กระทั่งองค์กรปกครองท้องถิ่นขนาดใหญ่คือองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เข้าไปดำเนินการแทนหรือสนับสนุนงบประมาณ 

แนวทางแก้ไข มีความจำเป็นอย่างเร่งด่วนที่จะต้องปรับปรุงโครงสร้างและขนาดให้เหมาะสม ดังเช่นญี่ปุ่นที่มีการลดจำนวน อปท. จากสี่พันกว่าแห่งเหลือเพียงพันกว่าแห่งเท่านั้นเอง และต้องมีการกำหนดภาษีรูปแบบใหม่ กำหนดที่มาของรายได้และแหล่งรายได้ให้ชัดเจน เช่น ภาษีรายได้ส่วนบุคคล ภาษีสิ่งแวดล้อม ภาษีค่าธรรมเนียมสนามบินหรือค่าเหยียบแผ่นดิน ฯลฯ โดยให้มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่นใช้บังคับเป็นการเฉพาะ

4.ปัญหาด้านบุคลากร
ปัจจุบัน อปท. ประสบปัญหาด้านบุคลากร ทั้งกรณีบุคลากรจำนวนไม่เพียงพอ และกรณีจำกัดงบประมาณในการบริหารงานบุคคลไม่ให้เกินร้อยละสี่สิบ เนื่องจากบางแห่งมีขนาดเล็กมีกรอบอัตรากำลังน้อย เมื่อมีภารกิจมากขึ้นทำให้ขาดแคลนบุคลากรที่จะทำงานในภารกิจที่เพิ่มขึ้น หรือบางแห่งที่มีศักยภาพในการจ้างแต่ก็ทำให้เพิ่มค่าใช้จ่ายมากขึ้นตามไปด้วย

นอกจากนี้เมื่อมีการถ่ายโอนภารกิจมากขึ้น นอกจากปัญหาคนทำงานที่มีไม่เพียงพอแล้ว ยังประสพปัญหาในเรื่องการทำงานตามภารกิจถ่ายโอนด้วย เนื่องจากบุคลากรของ อปท. ไม่มีความรู้ความชำนาญในงานนั้น เช่น การถ่ายโอนภารกิจด้านชลประทาน ด้านขนส่ง ซึ่งจะต้องใช้เทคนิควิธีในการดำเนินงาน หรือขาดวัสดุอุปกรณ์ เครื่องจักรกลต่างๆ

แนวทางแก้ไข ต้องมีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น เพื่อแก้ปัญหาการขาดแคลนบุคลากรและจัดทำมาตรฐานด้านการบริหารงานบุคคลให้เป็นไปในแนวทางที่สอดคล้องกัน ที่สำคัญที่สุดซึ่งเป็นปัญหาเฉพาะหน้าก็คือการยกเลิกคำสั่ง คสช.ที่ 8/2560 ที่เป็นปัญหาจนมีคดีฟ้องร้องกันอย่างมากมายในปัจจุบัน 

ที่กล่าวมาเป็นเพียงหลักการใหญ่ๆ ซึ่งมีรายละเอียดมากมายและจะต้องอาศัยผู้นำที่มีวิสัยทัศน์ ฝ่ายนิติบัญญัติที่เห็นแก่ประโยชน์ส่วนรวมของประเทศเป็นที่ตั้ง ประกอบกับความเคลื่อนไหวของประชาชนที่เข้มแข็ง จึงจะสามารถ “ปลดล็อกท้องถิ่น”จากปัญหาอุปสรรคนี้ได้.