การกำกับดูแลและการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น | ชำนาญ จันทร์เรือง

เพราะการกำกับดูแลหรือการตรวจสอบยังคงทำได้ภายใต้หลักการของการกระจายอำนาจ และหลักการของการปกครองท้องถิ่นที่รัฐธรรมนูญบัญญัติรองรับไว้ บทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 250 วรรคท้ายได้บัญญัติไว้ว่า 

“...ต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา การเงินและการคลัง และการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งต้องทำเพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม การป้องกันการทุจริต และการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพ โดยคำนึงถึงความเหมาะสม และความแตกต่างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ...” 

 

อันเป็นการให้ความสำคัญของการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยระบุว่าเป็นหนึ่งในกระบวนการควบคุมตรวจสอบ และปรับปรุงแก้ไขการบริหารงานท้องถิ่น ให้บรรลุเป้าหมายการของบริการสาธารณะที่กำหนดไว้ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด

• การกำกับดูแลและการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คืออะไร

การกำกับดูแลและการตรวจสอบ หมายถึง ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานตามหลักการบริหารราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจ ที่หน่วยงานหนึ่งมีอำนาจในการควบคุมอีกหน่วยงานหนึ่ง ที่อยู่ในการกำกับดูแลให้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมาย หรือตามอำนาจหน้าที่ หรืออำนาจที่องค์กรที่มีหน้าที่ในการกำกับดูแลองค์กรอื่นในการให้องค์กรนั้นๆ ทำงานภายใต้กฎหมายที่บัญญัติไว้

โดยเป็นการใช้อำนาจของราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค เพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของราชการส่วนท้องถิ่นว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

หากเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีอำนาจไม่อนุมัติให้การกระทำนั้นมีผลบังคับ หรืออาจยกเลิกเพิกถอนการกระทำนั้นแล้วแต่กรณี แต่ไม่มีอำนาจตรวจสอบความเหมาะสมหรือการใช้ดุลยพินิจ หรือสั่งการนอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนดไว้ได้

 

แตกต่างการควบคุมบังคับบัญชา ที่เป็นการใช้อำนาจของผู้บังคับบัญชาที่มีเหนือผู้ใต้บังคับบัญชาเพื่อควบควบคุมและตรวจสอบ ทั้งความชอบด้วยกฎหมาย และความเหมาะสมหรือดุลพินิจของผู้ใต้บังคับบัญชา โดยผู้บังคับบัญชามีอำนาจยกเลิกเพิกถอนหรือสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำนั้นได้

ซึ่งในกรณีของการบริหารราชการแผ่นดิน ก็คือความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด, อำเภอ) หรือภายในราชการส่วนกลางสังกัดเดียวกัน หรือภายในราชการส่วนภูมิภาคด้วยกันเอง

การกำกับดูแลและตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงมีลักษณะเป็นการควบคุมกำกับดูแลการดำเนินงานบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีความสำคัญต่อการบริหารท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

• หลักการของการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ

1) การกำกับดูแลโดยสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเลือกตั้งเช่นเดียวกับฝ่ายบริหาร โดยหลักการแล้ว บุคคลผู้มีสถานะดังกล่าวจะทำหน้าที่แทนประชาชนผู้เลือกตนเข้าไปในการกำกับดูแลฝ่ายบริหารให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของท้องถิ่น รวมทั้งการปฏิบัติที่ถูกต้องตามกฎหมายและมีความโปร่งใสในการทำงาน

โดยกฎหมายได้ให้สิทธิ และอำนาจแก่ฝ่ายสภาท้องถิ่นไว้ในการเสนอแนะ การซักถาม การอภิปราย ฯลฯ เป็นเครื่องมือในการกำกับดูแล แต่กลไกการกำกับดูแลและตรวจสอบควบคุมการบริหารงานในลักษณะเช่นนี้ของประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative Democracy) 

บ่อยครั้งถูกตั้งข้อสงสัยว่า ไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ไม่เอาจริงเอาจังกับปัญหาที่เกิดขึ้น จนกระทั่งการสมยอมหรือแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ส่วนตัวกับฝ่ายบริหาร จึงทำให้มีการรับรองหรือส่งเสริมบทบาทประชาชนในการมีส่วนร่วมการตรวจสอบและควบคุมโดยตรงอีกทางหนึ่ง ที่เรียกกันว่า ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy)

2) การกำกับดูแลโดยกระบวนการบริหาร (Administrative Control) เป็นการกำกับดูแลและตรวจสอบ โดยการให้เจ้าหน้าที่ของราชการส่วนกลาง หรือส่วนภูมิภาค ในฐานะที่เป็นตัวแทนของส่วนกลาง

เช่น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยกำกับดูแล กทม. ผู้ว่าราชการจังหวัดกำกับดูแล อบจ. เมืองพัทยา เทศบาลนครและเทศบาลเมือง นายอำเภอกำกับดูแลเทศบาลตำบล และ อบต. เป็นต้น หรือแม้แต่การออกกฎหมายลำดับรองที่อยู่ในอำนาจของฝ่ายบริหาร เช่น กฎกระทรวง ระเบียบกระทรวง ฯลฯ

อย่างไรก็ตาม พบว่าการกำกับดูแลในลักษณะนี้บางครั้งมีการกำกับดูแลโดยการออกหนังสือสั่งการที่ไม่ได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายใดๆ มารองรับ อันเป็นการแสดงถึงลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีมากกว่าการกำกับดูแลตามปกติ 

ด้วยการใช้หนังสือราชการเป็นเครื่องมือสำคัญในการถ่ายทอดคำสั่ง เพื่อตอบสนองต่อนโยบายของรัฐบาล จังหวัดหรืออำเภอ โดยไม่คำนึงถึงความสัมพันธ์ตามหลักของการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่นแต่อย่างใด

3) การกำกับดูแลโดยกระบวนการยุติธรรม (Judicial Control) เช่น ศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม เป็นต้น และองค์กรตรวจสอบอื่น เช่น สตง. ปปช. ผู้ตรวจการแผ่นดิน ฯลฯ ซึ่งเป็นการแสดงให้เห็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นมาไม่ได้มีมีความเป็นอิสระ (Autonomy) ที่ขาดจากการกำกับดูแลของกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม

• รูปแบบการกำกับดูแลในระดับท้องถิ่น

โดยทั่วไปแล้วการกำกับดูแลหรือตรวจสอบการบริหารงานของหน่วยการปกครองท้องถิ่นมักจะพบในสองลักษณะ ลักษณะแรกเป็นการควบคุมหรือตรวจสอบโดยหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง ลักษณะที่สองเป็นการตรวจสอบโดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งหรือพลเมือง (Electorates or citizens) ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้นๆ

อาจทั้งโดยลักษณะปัจเจกบุคคล (Individual) หรือกลุ่มบุคคล หรือองค์กรที่มิใช่รัฐ โดยสามารถแยกได้เป็นสองรูปแบบคือ

1) การกำกับดูแลโดยสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเลือกตั้งเช่นเดียวกับฝ่ายบริหาร โดยหลักการแล้ว บุคคลผู้มีสถานะดังกล่าวจะทำหน้าที่แทนประชาชนผู้เลือกตนเข้าไปในการกำกับดูแลฝ่ายบริหารให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของท้องถิ่น รวมทั้งการปฏิบัติที่ถูกต้องตามกฎหมายและมีความโปร่งใสในการทำงาน

โดยกฎหมายได้ให้สิทธิ และอำนาจแก่ฝ่ายสภาท้องถิ่นไว้ในการเสนอแนะ การซักถาม การอภิปราย ฯลฯ เป็นเครื่องมือในการกำกับดูแล แต่กลไกการกำกับดูแลและตรวจสอบควบคุมการบริหารงานในลักษณะเช่นนี้ของประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative Democracy) 

บ่อยครั้งถูกตั้งข้อสงสัยว่า ไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ไม่เอาจริงเอาจังกับปัญหาที่เกิดขึ้น จนกระทั่งการสมยอมหรือแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ส่วนตัวกับฝ่ายบริหาร จึงทำให้มีการรับรองหรือส่งเสริมบทบาทประชาชนในการมีส่วนร่วมการตรวจสอบและควบคุมโดยตรงอีกทางหนึ่ง ที่เรียกกันว่า ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy)

2) การกำกับดูแลและควบคุมตรวจสอบโดยภาคประชาชน เช่น การเข้าชื่อถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นโดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งฯ ซึ่งขณะนี้ร่างกฎหมายฯ ได้ผ่านวาระที่ 1 ในการรับหลักการของสภาผู้แทนราษฎรไปแล้ว อยู่ในชั้นพิจารณาของกรรมาธิการ หรือโดยการตรวจสอบอย่างไม่เป็นทางการของภาคประชาสังคมต่าง ๆ หรือสภาพลเมืองที่มีการพยายามจัดตั้งขึ้นในหลายพื้นที่ที่แม้ว่าจะยังไม่มีกฎหมายรองรับก็ตาม

ฉะนั้น การที่หลาย ๆ คนเป็นห่วงหรือวิตกกังวลว่าท้องถิ่นจะมีอำนาจมากเกินไปหรือตรวจสอบไม่ได้ จึงไม่เป็นความจริง เพราะแท้ที่จริงแล้ว ปัจจุบันองค์กรปกครองท้องถิ่นถูกควบคุมมากเกินไปเสียด้วยซ้ำ จนต้องมีการรณรงค์เข้าชื่อเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญฯ หมวดการปกครองท้องถิ่น ภายใต้แคมเปญ “ขอคนละชื่อ ปลดล็อกท้องถิ่น” น่ะครับ