‘การกระจายอำนาจ’ ที่แท้จริง เป็นอย่างไร | ชำนาญ จันทร์เรือง

แต่สิ่งตามมาควบคู่กันคือข้อถกเถียงในความหมายของการกระจายอำนาจ ว่าแท้ที่จริงแล้วเป็นอย่างไร มีขอบเขตครอบคลุมมากน้อยแค่ไหน

อันที่จริงแล้วคำว่า Decentralization มาจากคำว่า de คือ ยุติหรือเลิก รวมกับคำว่า centralization คือ การรวมศูนย์ ฉะนั้น Decentralization ในความหมายที่ถูกต้องคือคำว่า “ยุติการรวมศูนย์” ซึ่งหากใช้ในศัพท์ทางการบริหารราชการแผ่นดินก็คือ "ยุติรัฐรวมศูนย์" นั่นเอง 

 

แต่ที่ผ่านมาเรากลับไปใช้คำว่า “การกระจายอำนาจ” ซึ่งไม่ตรงกับความหมายที่แท้จริง เพราะหมายถึง “การให้” หรือ “หยิบยื่นให้” หรือ “แล้วแต่จะให้” ซึ่งตรงข้ามกับคำว่า “คืน” (ที่ไปเอาของเขามา) หรือ “ยุติ” และยิ่งมีคำว่า “อำนาจ” เข้าด้วยแล้ว ยิ่งคลาดเคลื่อน เพราะบางประเภทของ Decentralization ไม่เกี่ยวข้องกับอำนาจเลย

อย่างไรก็ตาม เมื่อเราคุ้นชินกับคำว่าการกระจายอำนาจแล้ว ผมก็จะใช้คำว่าการกระจายอำนาจต่อไปโดยใช้ควบคู่กับคำว่าการยุติรัฐรวมศูนย์ หรือใช้คำว่า “การกระจายอำนาจ” (แบบย่อ) เพื่อให้ตรงกับความหมายที่แท้จริง

การกระจายอำนาจหรือการยุติรัฐรวมศูนย์ (Decentralization) คือ การถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ หรือความรับผิดชอบทางการบริหารในภารกิจสาธารณะ จากรัฐบาลกลางสู่ระดับล่างหรือองค์กรอิสระ ที่เสมือนรัฐบาลหรือองค์กรเอกชน

• รูปแบบการกระจายอํานาจฯ แบ่งได้เป็น 6 รูปแบบ คือ

1. การกระจายอำนาจทางการเมือง เป้าหมายอยู่ที่การให้ประชาชน หรือผู้แทนที่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามามีอำนาจในการตัดสินใจในนโยบายสาธารณะ ซึ่งทำให้เกิดพัฒนาการทางประชาธิปไตย การกระจายอำนาจแบบนี้จะต้องมีการปฏิรูปรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย พัฒนาการทางพรรคการเมืองที่หลากหลาย ความเข้มแข็งของสภานิติบัญญัติ การก่อตั้งหน่วยการปกครองท้องถิ่นและการสร้างแรงจูงใจแก่กลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ฯลฯ

2. การกระจายอำนาจฯ ทางการบริหาร ได้แก่

      2.1) การแบ่งอำนาจ เป็นการถ่ายโอนอํานาจบางส่วนให้กับหน่วยงานภายในกระทรวง ทบวง กรม มีลักษณะที่ส่วนกลางถ่ายโอนอํานาจให้กับเจ้าหน้าที่หรือสํานักงานที่เป็นสาขา โดยเป็นเพียงการถ่ายโอนหน้าที่ด้านบริหารจัดการเท่านั้น ทั้งนี้ ยังอยู่ภายในหลักเกณฑ์ที่กําหนดโดยกระทรวงฯ หรือสํานักงานใหญ่ 

การกระจายอํานาจแบบนี้พบอย่างกว้างขวางในประเทศที่กําลังพัฒนา ซึ่งการมอบอํานาจต่อองค์กรใต้บังคับบัญชาได้รับการสนับสนุนทางการเงินผ่านเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางไปสู่จังหวัด อําเภอ หรือหน่วยงานปกครองส่วนท้อง ซึ่งจะใช้กับประเทศที่มีการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดิน ที่มีราชการส่วนภูมิภาคเพิ่มขึ้นจากทั่วไปที่มีเฉพาะราชการส่วนกลางกับราชการส่วนท้องถิ่นเท่านั้น

โดยถือว่าการแบ่งอำนาจนี้เป็นจุดเริ่มต้นของการกระจายอำนาจฯ แต่ก็ถือว่าเป็นการกระจายอำนาจฯอย่างอ่อน (weak) ที่สุด

      2.2) การมอบอำนาจ เป็นการถ่ายโอนความรับผิดชอบในการบริหารจัดการ สําหรับหน้าที่บางอย่างให้กับองค์กรที่ถูกควบคุมทางอ้อมโดยรัฐบาลกลาง การมอบอํานาจต่อองค์กรภายใต้กํากับด้วยวิธีการทางกฎหมาย เป็นการแสดงให้เห็นว่าผู้มีอํานาจถ่ายโอนความรับผิดชอบไปยังตัวแทน โดยตัวแทนมีดุลพินิจอย่างกว้างขวางที่จะดําเนินการ แต่อย่างไรก็ตามความรับผิดชอบยังคงอยู่กับผู้มอบอํานาจ

      2.3) การโอนอำนาจ เป็นการสร้างความเข้มแข็งทางการคลัง หรือความชอบธรรมทางกฎหมายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหาร นอกการควบคุมจากรัฐบาลส่วนกลาง ภายใต้การถ่ายโอนนี้ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระและมีสถานะทางกฎหมายแยกออกจากรัฐบาลกลาง เพียงแต่ถูกกํากับดูแลโดยรัฐบาลกลางเท่านั้น ซึ่งถือว่าเป็นการกระจายอำนาจฯ ทางการเมืองอย่างมากที่สุด

3. การกระจายอำนาจทางการคลัง เป็นองค์ประกอบสำคัญของการกระจายอำนาจ ซึ่งทำได้หลายรูปแบบ เช่น ทำเอง ร่วมกันทำ ขยายรายได้ส่วนท้องถิ่น เช่น ภาษีทรัพย์สิน หรือภาษีการขาย ภาษีทางอ้อม การได้ส่วนแบ่งภาษีจากรัฐบาลกลาง ฯลฯ การอนุญาตให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกู้เงินได้ เป็นต้น

4. การกระจายอำนาจทางเศรษฐกิจหรือการตลาด โดยการอนุญาตให้มีการดำเนินการที่เป็นงานหลักหรือที่เป็นงานเฉพาะความรับผิดชอบของรัฐบาลให้ดำเนินการโดยกลุ่มธุรกิจ กลุ่มชุมชน สหกรณ์ สมาคมอาสาสมัครเอกชน หรือองค์กรที่ไม่ใช่ภาครัฐ (NGOs) ได้

5. การแปรรูปกิจการของรัฐไปยังภาคเอกชน เป็นเรื่องที่รัฐโอนความรับผิดชอบให้กับองค์กรที่สมัครใจ หรือเป็นการอนุญาตให้ดําเนินการโดยองค์กรเอกชน เช่น องค์กรเอกชนที่แสวงหากําไร กลุ่มวิชาชีพ องค์กรทางศาสนา พรรคการเมือง หรือสหกรณ์ ซึ่งองค์กรเหล่านี้ได้รับการโอนความรับผิดชอบจากรัฐ ในเรื่องการออกใบอนุญาต การควบคุมหรือกํากับดูแล 

ในบางกรณีรัฐอาจจะโอนความรับผิดชอบในส่วนการผลิตสินค้า และการจัดหาบริการให้กับบริษัทร่วมเอกชน ซึ่งอาจทำได้โดยการอนุญาตให้ภาคเอกชนสามารถดำเนินการกิจการต่างๆ ที่ถูกผูกขาดโดยรัฐได้หรือทำสัญญาผูกพันหรือมีการจัดการในบริการสาธารณะหรือวิสาหกิจต่างๆ

6. การยกเลิกหรือลดกฎระเบียบ เป็นแนวคิดในการพัฒนากฎหมายที่ต้องการให้รัฐลดบทบาทจากการเป็นผู้ควบคุมในการอนุมัติและอนุญาตเรื่องต่างๆ เกี่ยวกับเรื่องการค้าและธุรกิจเอกชน โดยให้รัฐคอยกํากับดูแลเท่านั้น 

เนื่องจากการที่จะต้องได้รับการอนุมัติ-อนุญาตจากรัฐก่อน ทําให้เกิดความล่าช้า ขัดต่อการประกอบธุรกิจของเอกชนและยังส่งผลให้เกิดการทุจริต เรียกร้องผลประโยชน์ต่างๆ เพื่อให้ได้รับการอนุมัติ-อนุญาต แต่การยกเลิกหรือลดกฎระเบียบ จะต้องคํานึงถึงความเหมาะสมกับเรื่องนั้นๆ ด้วย เพราะกิจการบางอย่างต้องดําเนินการในลักษณะการถูกควบคุมมิใช่เพียงการถูกกํากับดูแลเท่านั้น

ฉะนั้น การรณรงค์ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ทั่วประเทศ จึงเป็นส่วนหนึ่งของการกระจายอำนาจทางการเมือง เพื่อนำไปสู่การกระจายอำนาจหรือการยุติรัฐรวมศูนย์ที่แท้จริง ซึ่งต้องทำที่เหลืออีก 5 รูปแบบนั้นด้วย วิธีที่ดีที่สุดตอนนี้คือการร่วมกัน “ปลดล็อกท้องถิ่น” ด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญหมวดการปกครองท้องถิ่นและกฎหมายที่เกี่ยวข้องนั่นเอง.