blind trust กลไกป้องกันประโยชน์ทับซ้อน (1): หลักการ-บทเรียน

 คือการออกมาประกาศของคุณธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ หัวหน้าพรรคอนาคตใหม่ ว่าจะใช้กลไก blind trust หรือ ‘ทรัสต์บอด’ จากต่างประเทศ เพื่อยกระดับมาตรฐานความโปร่งใสของนักการเมือง โดยจะโอนทรัพย์สินของตัวเองมูลค่าราวห้าพันล้านบาทเข้าไปไว้ในกองทุน แต่งตั้งให้บุคคลที่สาม (‘ทรัสตี’ หรือ trustee) เป็นผู้ดูแล โดยทำให้ ‘บอด’ คือกำหนดเงื่อนไขว่าตัวเอง (เจ้าของทรัพย์สิน) จะมองไม่เห็น อำนาจในการบริหารจัดการทั้งหมดอยู่ที่ผู้รับมอบอำนาจเพียงฝ่ายเดียวเท่านั้น

หลังจากที่ออกมาประกาศไม่ทันไร โลกออนไลน์ก็เต็มไปด้วยดราม่าเรื่องนี้มากมาย ส่วนหนึ่งเกิดจากความเข้าใจผิดคิดว่า โครงสร้างที่คุณธนาธรประกาศจะใช้นั้น คือสิ่งเดียวกันกับกองทุนส่วนบุคคล (private fund) ซึ่งรัฐมนตรีในอดีตนับสิบคนเคยใช้บริการ เนื่องจากพระราชบัญญัติ(พ.ร.บ.)การจัดการหุ้นส่วนและหุ้นของรัฐมนตรี พ.ศ. 2543 เปิดช่องให้รัฐมนตรี (ย้ำว่า ผู้มีอำนาจทางการเมืองระดับรัฐมนตรีเท่านั้น) ทำได้สำหรับหุ้นในบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนที่ถือเกิน 5% 

กฎหมายฉบับนี้พยายามวางมาตรการที่กล่าวได้ว่าใกล้เคียงกับหลัก ‘ทรัสต์บอด’ ของต่างประเทศในบางประเด็น เช่น กำหนดว่า “นิติบุคคลที่รัฐมนตรีจะโอนหุ้นส่วนหรือหุ้นให้จัดการได้ ต้องเป็นนิติบุคคลที่ไม่มีกรรมการหรือพนักงาน ซึ่งนิติบุคคลนั้นมอบหมายให้เป็นผู้จัดการในการบริหารและจัดการหุ้นส่วนหรือหุ้นของรัฐมนตรีที่มีผลประโยชน์ หรือมีส่วนได้เสียกับรัฐมนตรี คู่สมรสของรัฐมนตรี เจ้าหนี้หรือลูกหนี้ของรัฐมนตรี” (มาตรา 7) และ “ห้ามมิให้นิติบุคคลยินยอมหรือดำเนินการด้วยวิธีการใดๆ เพื่อให้รัฐมนตรีมีโอกาสเข้าไปบริหาร ครอบงำ หรือออกคำสั่งเกี่ยวกับการจัดการหุ้นส่วนหรือหุ้นหรือการจัดหาผลประโยชน์ในหุ้นส่วนหรือหุ้น หรือเปิดเผยต่อบุคคลใดๆ ในลักษณะที่จะมีผลทำให้รัฐมนตรีทราบถึงการบริหารหรือจัดการหุ้นส่วนหรือหุ้นที่รับโอนมาจากรัฐมนตรีผู้นั้น เว้นแต่เป็นการเปิดเผยตามที่กฎหมายกำหนด หรือเป็นการรายงานการประกอบกิจการตามเงื่อนไขที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. กำหนด” (มาตรา 12)

กฎหมายไม่ได้กำหนดว่าต้องจ้างบุคคลที่สามมาทำหน้าที่ผู้ดูแลทรัพย์สินหรือ ‘ทรัสตี’ คั่นกลางระหว่างเจ้าของทรัพย์สินกับบริษัทจัดการการลงทุน (ผู้จัดการกองทุนส่วนบุคคล) แต่อย่างใด และในทางปฏิบัติ บริษัทจัดการกองทุนส่วนบุคคลก็จะรายงานความเคลื่อนไหวของหุ้นในกองทุนให้รัฐมนตรีรับรู้ (ตามกฎหมายหลักทรัพย์) แทนที่จะรายงานต่อผู้ดูแลหรือทรัสตี (เพราะไม่มีทรัสตี) ฉะนั้นกองทุนจึงไม่ ‘บอด’ จริง

ในเมื่อกฎหมายไทยเรื่อง ‘ทรัสต์บอด’ ยังไม่มี (กฎหมายทรัสต์ธรรมดาๆ ก็ยังไม่มี มีแต่ร่าง) โครงสร้างที่คุณธนาธรประกาศ ในทางปฏิบัติจึงเป็นกองทุนส่วนบุคคลตามกฎหมายหลักทรัพย์ บวกกับข้อตกลงเพิ่มเติม (MOU) ตามหลัก ‘ทรัสต์บอด’ โดยใช้ต้นแบบ Qualified Blind Trust (QBT) ของรัฐบาลกลางสหรัฐอเมริกา (ต้นฉบับ https://www.ethics.senate.gov/public/index.cfm/files/serve?File_id=286A4CF9-5AAB-40EF-9A6C-BF2278E79E38) ซึ่งใน MOU ระบุเรื่องการแต่งตั้ง ‘ผู้ดูแลรักษาผลประโยชน์’ หรือ trustee มาคั่นกลางระหว่างเจ้าของทรัพย์สิน กับบริษัทจัดการการลงทุน ทำหน้าที่ดูแลประโยชน์แทน

ผู้เขียนให้สัมภาษณ์สื่อและเขียนโพสลงเพจเฟซบุ๊คของตัวเองว่า คุณธนาธรเป็นนักการเมืองไทยคนแรกที่รู้จัก ที่ 1) ประกาศว่าจะจัดตั้ง ‘ทรัสต์บอด’ ก่อนรู้ผลการเลือกตั้ง 2) เปิดเผย MOU ต่อสาธารณะ 3) ในสัญญาจะกำหนดข้อบังคับห้ามซื้อหุ้นไทย และ 4) จะไม่รับโอนทรัพย์สินคืนจนกว่าจะพ้นจากตำแหน่งทางการเมืองไปแล้ว 3 ปี ซึ่งทั้งสี่ข้อนี้เป็นมาตรฐานสูงที่ไม่เคยเห็นนักการเมืองไทยคนไหนทำมาก่อน

บางคนบิดเบือนหรือเข้าใจผิด มองว่า blind ใน blind trust แปลว่า ‘ตรวจสอบไม่ได้’ แต่ในความเป็นจริงทรัสต์บอดย่อม ‘ตรวจสอบได้’ โดยองค์กรที่มีหน้าที่ป้องกันและปราบปรามคอร์รัปชั่น ซึ่งในเมืองไทยก็คือ ป.ป.ช. เพราะทรัสต์และโครงสร้างทางการเงินทุกชนิดย่อมต้องปฏิบัติตามกฎหมาย

ในกฎหมายทรัสต์บอดในอนาคต (หรือประกาศ ป.ป.ช. ก็ตาม) ถ้าเรากำหนดกฎกติกาที่จะให้มั่นใจได้ว่า ทรัสต์นั้นน่าจะ ‘บอด’ จริง ช่วยป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนได้ดีพอสมควรแล้ว เราก็ไม่จำเป็นจะต้องกำหนดให้ทรัสต์รายงานถี่หรือละเอียดเท่ากับทรัพย์สินที่อยู่นอกทรัสต์ และเพื่อเป็นการเคารพในเจตนารมณ์ของเจ้าของทรัพย์สินว่า เขาไม่ประสงค์จะรับรู้ว่าเกิดอะไรขึ้นกับทรัพย์สินในทรัสต์นั้นบ้าง (เช่น เราอาจกำหนดให้ทรัสต์บอดรายงานทรัพย์สินต่อ ป.ป.ช. แต่เพียงก่อนและหลังการดำรงตำแหน่ง โดยไม่ต้องเปิดเผยรายงานนั้นต่อสาธารณะ)

ถึงที่สุดแล้ว เราไม่ได้ต้องการจะสอดแนมหรืออยากรู้อยากเห็นว่านักการเมืองมีทรัพย์สินเท่าไร เราเพียงแต่อยากให้ ป.ป.ช. มีข้อมูลทรัพย์สินก่อน ระหว่าง และหลังดำรงตำแหน่ง เพื่อที่ว่าในอนาคตถ้าหากเกิดข้อครหาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน เรื่องการเอื้อประโยชน์ให้กับตัวเองหรือพวกพ้อง ป.ป.ช. จะได้สืบสาวกลับมาดูว่านักการเมืองคนนั้น “ร่ำรวยผิดปกติ” หรือไม่

ตรงนี้ควรสังเกตด้วยว่า “ร่ำรวย” เฉยๆ ไม่เป็นไร เช่น ถ้าบริษัทเก่าของรัฐมนตรีอาจได้อานิสงส์จากนโยบายสนับสนุนอุตสาหกรรมนี้ของกระทรวง แต่ทุกบริษัทในอุตสาหกรรมต่างได้ประโยชน์จากนโยบายนี้กันหมด แบบนี้ไม่เป็นไร แต่ถ้าบริษัทเก่าได้ประโยชน์อยู่เจ้าเดียวอย่างเฉพาะเจาะจง แบบนี้ก็สุ่มเสี่ยงว่าเป็นการ “คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย” เพราะ “มีผลประโยชน์ทับซ้อน” ส่งผลให้รัฐมนตรีคนนั้น “ร่ำรวยผิดปกติ”

ประสบการณ์จากต่างประเทศบอกเราว่า ทรัสต์บอดเป็นกลไกป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนที่มีประโยชน์ แต่มันก็ไม่ใช่แก้วสารพัดนึกหรือดีพร้อมสมบูรณ์แบบไร้ที่ติ ต้องใช้อย่างเข้าใจถ่องแท้ในหลักการและควบคู่ไปกับกลไกอื่น ทรัสต์บอดกองที่มีปัญหาในต่างประเทศมักจะเป็นทรัสต์ที่ถูกแฉว่า ไม่ ‘บอด’ จริง บริษัทจัดการการลงทุนและผู้ดูแลหรือทรัสตีไม่เป็นอิสระจากเจ้าของทรัพย์สินจริงๆ

ยกตัวอย่างเช่น เมื่อตอนที่ โดนัลด์ ทรัมป์ ขึ้นดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาใหม่ๆ เขาประกาศว่าจะโอนทรัพย์สินเข้าทรัสต์บอด แต่ผู้เชี่ยวชาญด้านธรรมาภิบาลและกฎหมายหลายคนออกมาโต้ว่า เจ้าทรัสต์บอดที่ทรัมป์อ้างว่าจะใช้น่ะ มัน ‘น่าหัวร่อ’ เพราะเขาบอกว่าทรัสต์นี้จะให้ลูกๆ และผู้บริหารอดีตลูกน้องของเขาดูแลให้ แถมยังมีสิทธิดึงทรัพย์สินคืนเมื่อไรก็ได้ (revocable trust)

เมื่อผู้ดูแลหรือทรัสตีไม่เป็นกลาง ขาดความเป็นอิสระ มีสายสัมพันธ์ชัดเจนกับนักการเมือง ก็ยากที่ใครจะเชื่อว่าทรัสต์นั้นจะปลอดผลประโยชน์ทับซ้อน

ผู้เชี่ยวชาญบางคนมองต่อไปด้วยซ้ำว่า ถ้าทรัมป์อยากจะให้คนเชื่อถือจริงๆ ชนิดสิ้นสงสัย เขาก็ควรจะขายทรัพย์สินในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ (ธุรกิจที่ทำให้เขาร่ำรวยขึ้นมา) ทั้งหมดออกไป (รวมทั้งหุ้นในบริษัทเหล่านั้น) แต่งตั้งผู้ดูแลหรือทรัสตีที่เป็นอิสระจริงๆ เอาเงินที่ขายทรัพย์สินได้มาใส่ทรัสต์กองใหม่ถอดด้าม และทรัสต์นี้ก็จะต้องไม่เปิดเผยทรัพย์สินข้างในต่อทรัมป์หรือลูกๆ ของเขาอย่างเด็ดขาด

ประสบการณ์จากต่างประเทศบอกว่าจุดอ่อนของทรัสต์บอดมีอะไรบ้าง เราจะอุดจุดอ่อนได้อย่างไร และร่างกฎหมายทรัสต์ของไทยหน้าตาเป็นอย่างไร?

โปรดติดตามตอนต่อไป.