ร่างกฎหมายควบคุม (ทำลาย) ภาคประชาสังคม

บทความโดย สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

 ร่าง พ.ร.บ.องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ฯ ได้รับการนำเสนอเข้าที่ประชุมคณะรัฐมนตรี เป็นไปตามที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอและได้มีการเปิดรับฟังความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายดังกล่าวในระหว่างวันที่ 12 – 31 มีนาคม ที่ผ่านมา ขณะนี้ร่างกฎหมายดังกล่าวอยู่ในระหว่างการพิจารณาโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

ร่างกฎหมายนี้กำหนดหน้าที่และข้อจำกัดให้แก่องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หลายประการ อาทิ หน้าที่ในการจดแจ้งต่ออธิบดีกรมการปกครอง หน้าที่เปิดเผยแหล่งที่มาและจำนวนของเงินหรือทรัพย์สินที่จะใช้ในการดำเนินกิจกรรมในแต่ละปี หน้าที่ยื่นแบบรายการภาษีเงินได้ รวมถึงข้อจำกัดในการดำเนินกิจกรรมได้เฉพาะที่กำหนดในกรณีเป็นองค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ที่รับเงินทุนจากต่างชาติ

นอกจากนี้ การไม่ยื่นจดแจ้งตามกฎหมายดังกล่าวยังมีโทษถึงขั้นจำคุกไม่เกินห้าปีหรือปรับไม่เกินหนึ่งแสนบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ อีกทั้งยังกำหนดให้อธิบดีกรมการปกครองมีอำนาจที่ค่อนข้างกว้างขวาง เช่น อำนาจเข้าไปในสถานประกอบการขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ที่ได้รับเงินทุนจากต่างชาติเพื่อตรวจสอบการดำเนินการใช้จ่ายเงินหรือทรัพย์สิน หรือการดำเนินกิจกรรมขององค์กรดังกล่าว

นอกเหนือจากเหตุผลในการร่างกฎหมายฉบับนี้ที่ตีตราองค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ว่า “ดำเนินการในลักษณะที่เป็นการหารายได้มาแบ่งปันกันในระหว่างผู้ร่วมดำเนินการโดยหลีกเลี่ยงการเสียภาษี ซึ่งเป็นการหลอกลวงประชาชน” หรือ “ดำเนินกิจกรรมที่อาจส่งผลกระทบต่อความสัมพันธ์ระหว่างราชอาณาจักรไทยกับประเทศเพื่อนบ้าน หรือที่ส่งผลกระทบต่อความสงบเรียบร้อยในราชอาณาจักรเอง”

ซึ่งทำให้จำเป็นต้องมีกฎหมายควบคุมการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ให้เป็นไปอย่างถูกต้องทำนองคลองธรรม เปิดเผย โปร่งใส “ปราศจากไถยจิตแอบแฝง” อันเป็นมุมมองเชิงลบแบบเหมารวมต่อองค์กรภาคประชาสังคม ปราศจากข้อเท็จจริงในเชิงประจักษ์ที่มีน้ำหนักเพียงพอที่จะให้ความชอบธรรมแก่รัฐในการจำกัดเสรีภาพในการรวมตัวกันเป็นสมาคม ตามเงื่อนไขแห่งมาตรา 42 ของรัฐธรรมนูญ 2560 แล้ว ผู้เขียนเห็นว่าร่างกฎหมายดังกล่าวมีปัญหาหลายประการที่อาจขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญที่ควรกล่าวถึงในที่นี้

ร่าง พ.ร.บ. องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ฯ กำหนดนิยาม “องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน” ที่กว้างขวางเป็นอย่างมาก โดยนอกจากสมาคมและมูลนิธิแล้ว ยังหมายความรวมถึง “คณะบุคคลที่มิได้จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเฉพาะแต่ดำเนินกิจกรรมโดยไม่มีวัตถุประสงค์ในการแสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน” ด้วย ซึ่งทำให้ในอนาคตหากบุคคลรวมตัวกันแบบชั่วครั้งชั่วคราวเพื่อทำกิจกรรมช่วยเหลือสังคมโดยไม่แสวงหารายได้ก็อาจตกอยู่ภายใต้บังคับกฎหมายฉบับนี้ และมีหน้าที่ต้องจดแจ้ง หากฝ่าฝืนอาจมีโทษอาญาจำคุกไม่เกินห้าปี

ในขณะที่นิยามผู้มีหน้าที่จดแจ้งค่อนข้างกว้างและปราศจากขอบเขต จนประชาชนไม่อาจรับรู้ได้อย่างชัดเจนว่าคณะบุคคลที่รวมตัวกันโดยไม่มีวัตถุประสงค์ในการแสวงหารายได้แบบใดที่มีหน้าที่ต้องจดแจ้งตามกฎหมาย ซึ่งการกำหนดความผิดอาญาในลักษณะดังกล่าวย่อมขัดกับหลักการพื้นฐานของรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้การกำหนดความผิดอาญาต้องมีความชัดเจนแน่นอน ที่บุคคลทั่วไปสามารถรู้ได้ว่าการกระทำอย่างไรเป็นความผิดอาญา

การกำหนดให้องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ที่รับเงินจากต่างชาติจะทำกิจกรรมได้เฉพาะที่รัฐมนตรีมหาดไทยกำหนดเท่านั้น แม้จะไม่ได้เป็นการห้ามรับเงินต่างชาติโดยตรง แต่ก็ให้อำนาจที่กว้างขวางแก่รัฐมนตรีที่จะวางข้อจำกัดในการทำกิจกรรมอย่างไรก็ได้  

หากพิจารณาในอีกมุมหนึ่ง การดำเนินกิจกรรมเพื่อสังคมจำเป็นต้องมีเงินทุนในการดำเนินการ และการมีแหล่งทุนที่หลากหลายขององค์กรภาคประชาสังคมจะเป็นหลักประกันการดำเนินการที่เป็นอิสระและปราศจากการครอบงำจากแหล่งทุน ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่สำคัญอย่างมากในการดำเนินงานของภาคประชาสังคม มาตรการดังกล่าวจึงจำกัดการดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหารายได้ ที่รับเงินทุนจากต่างชาติอย่างไม่มีขอบเขตซึ่งเป็นการจำกัดเสรีภาพในการสมาคมที่เกินสมควรแก่เหตุ

ร่างกฎหมายฉบับนี้ยังให้อำนาจแก่อธิบดีกรมการปกครองที่กว้างขวาง จนถึงขนาดที่อาจเรียกได้ว่าสามารถใช้อำนาจตามอำเภอใจได้ โดยเฉพาะอำนาจเข้าไปในสถานประกอบการขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้เพื่อตรวจสอบการดำเนินการใช้จ่ายเงินหรือทรัพย์สิน หรือการดำเนินกิจกรรม รวมทั้งมีอำนาจตรวจสอบและทำสำเนาข้อมูลจราจรทางอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งเงื่อนไขในการใช้อำนาจดังกล่าวคือเป็นองค์กรไม่แสวงหารายได้ที่รับเงินทุนจากต่างชาติ ดังนั้น องค์กรดังกล่าวจึงสามารถถูกรบกวนการดำเนินกิจกรรมได้ตลอดเวลา โดยไม่จำเป็นต้องมีเหตุผลอื่นใดประกอบอีกเลย

การใช้อำนาจข้างต้นจึงแทบจะเป็นดุลพินิจที่ปราศจากขอบเขตของอธิบดีกรมการปกครอง ผู้เขียนจึงเห็นว่าเป็นการจำกัดสิทธิในความเป็นอยู่ส่วนตัว และเสรีภาพในการติดต่อสื่อสารถึงกันที่ได้รับการรับรองในมาตรา 32 และ 36 ของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่เกินสมควรแก่เหตุ และน่าจะมีปัญหาขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ

ลักษณะโดยรวมของร่าง พ.ร.บ. องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ฯ คือ การให้อำนาจฝ่ายบริหารอย่างกว้างขวางและไม่มีขอบเขต ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการจดแจ้ง การกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการเปิดเผยแหล่งที่มาของเงิน การกำหนดกิจกรรมที่สามารถทำได้ขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ที่รับเงินทุนจากต่างชาติ จนแทบจะเรียกได้ว่าไม่มีการวางกรอบหรือควบคุมกำกับใด ๆ จากฝ่ายนิติบัญญัติ และจะทำให้การตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการทำได้ยากด้วย  ร่างกฎหมายดังกล่าวจึงเรียกได้ว่า “ตีเช็คเปล่า” ให้ฝ่ายบริหารในการควบคุมองค์กรภาคประชาสังคมจึงขัดกับหลักการพื้นฐานในการแบ่งแยกอำนาจในการควบคุมถ่วงดุลกันระหว่างอำนาจทั้งสามฝ่าย

ร่าง พ.ร.บ. องค์กรที่ไม่แสวงหารายได้ฯ (หากใช้บังคับ) จึงเป็นกฎหมายที่ทำลายองค์กรภาคประชาสังคมซึ่งเป็นองค์ประกอบที่สำคัญของสังคมประชาธิปไตย.