ถึงเวลาเอาจริงกับนโยบาย ภาษีสรรพสามิต ยาเส้นและยาสูบ

บทความโดย ศาสตราจารย์ ดร. อรรถกฤต ปัจฉิมนันต์
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาตร์

ทางฝั่งรณรงค์ต่อต้านการสูบบุหรี่ ฝั่งภาคธุรกิจต่างๆ ในอุตสาหกรรมยาสูบและประชาชนทั่วไป ต่างจับตาการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ ที่จะแทนที่การปรับขึ้นภาษีบุหรี่จากร้อยละ 20 เป็นร้อยละ 40 ในวันที่ 1 ตุลาคม 2564

โครงสร้างภาษีบุหรี่ปัจจุบันได้มีการใช้มาเป็นระยะเวลากว่า 4 ปีเต็มในวันที่ 16 กันยายนที่จะถึงนี้แล้ว ในขณะเดียวกันองค์การอนามัยโลกเพิ่งเผยแพร่รายงาน WHO Report on the Global Tobacco Epidemic 2021 ที่มีการรวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษียาสูบในประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกเมื่อเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา และมีข้อมูลที่น่าจะเป็นประโยชน์ต่อการปรับโครงสร้างภาษีของไทยในหลายด้าน

รายงานดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ประเทศไทยยังมีการเก็บภาษียาเส้นในระดับที่ต่ำมาก ๆ แม้จะมีการขึ้นภาษียาเส้นในช่วงปี 2562 ถึง 19 เท่า โดยจาก 32 ประเทศที่มีการรายงานข้อมูลภาษียาเส้นในปี 2563 ประเทศไทยเก็บภาษียาเส้นในสัดส่วนร้อยละ 14 ของราคาขายปลีก ต่ำที่สุดใน 32 ประเทศดังกล่าว

รายงานยังชี้ให้เห็นว่าความแตกต่างระหว่างการเก็บภาษียาเส้นและภาษีบุหรี่ของไทยที่สูงที่สุดในจำนวน 32 ประเทศด้วย (ไทยเก็บภาษีบุหรี่คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 79) และส่งผลให้ยาเส้นขนาดบรรจุซองละ 20 กรัม มีราคาเพียง 6.67 บาท ขณะที่บุหรี่ที่ขายดีที่สุดในไทยขนาดบรรจุซองละ 20 มวน มีราคาซองละ 60 บาท ต่างกันถึง 8 เท่าตัว

สัดส่วนภาษีและราคาที่ยังต่างกันมากระหว่างยาเส้นและบุหรี่ส่งผลให้ปริมาณการบริโภคยาเส้นเพิ่มขึ้นจาก 12.6 ล้านมวน ในปี 2559 เป็น 34.9 ล้านมวน ในปี 2563 หรือเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 177 ในขณะที่ปริมาณการิโภคบุหรี่ลดลงร้อยละ 17 จากเดิม 36.6 ล้านมวน เหลือเพียง 31.5 ล้านมวน (ข้อมูลจากการยาสูบแห่งประเทศไทย) ในช่วงเวลาเดียวกัน

ดังนั้น ในการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ครั้งนี้กระทรวงการคลังควรให้ความสำคัญกับการแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างที่เกิดจากความแตกต่างด้านราคาของบุหรี่และยาเส้น เพื่อเป็นการลดพฤติกรรมการเปลี่ยนไปสูบสินค้าทดแทนที่มีราคาถูกกว่าแต่มีอันตรายไม่น้อยไปกว่ากัน และเป็นการเพิ่มโอกาสในการหารายได้ภาษีเข้ารัฐ

ข้อมูลจากงานวิจัยเรื่องยาเส้นของผมพบว่า การขึ้นภาษียาเส้นจะช่วยสร้างรายได้ภาษีเพิ่มได้ปีละกว่าหนึ่งหมื่นล้านบาท ทั้งนี้ ควรวางแผนปรับขึ้นภาษียาเส้นอย่างเป็นรูปธรรมและค่อยๆ ขึ้นภาษีเป็นช่วงๆ เพื่อให้ผู้ประกอบการค่อยๆ ปรับตัวในระยะปานกลางและระยะยาว

สำหรับการปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่ กระทรวงการคลังควรจะให้ความสำคัญกับการแก้ไขเชิงโครงสร้างที่เกิดการใช้อัตราภาษีบุหรี่มูลค่าแบบ 2 อัตราภาษี โดยเปลี่ยนมาเก็บภาษีมูลค่าบุหรี่อัตราเดียว

เพราะรายงานของ WHO ให้ความสำคัญกับการใช้โครงสร้างภาษีที่มีความเรียบง่ายและไม่ซับซ้อน ประเทศต่าง ๆ จึงหันมาใช้ภาษีอัตราเดียวกันมากขึ้น ดังจะเห็นได้จากการที่ประเทศที่ใช้ระบบภาษีแบบผสมเช่นเดียวกับไทยกว่า 50 ประเทศทั่วโลกในปี 2563 มีเพียงแค่ 7 ประเทศที่ยังใช้ระบบภาษีหลายอัตราอยู่ ลดลงจาก 10 ประเทศ ในปี 2561

นอกจากนี้ รายงานประเมินประสิทธิภาพของระบบภาษีบุหรี่ของ University of Illinois at Chicago ยังได้ให้คะแนนการประเมินโครงสร้างภาษีบุหรี่ไทยลดลงจาก 2.25 และ 2.00 คะแนน (เต็ม 5 คะเนน) ในปี 2559 และปี 2556 เหลือ 1.75 คะแนน ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของโลกที่ 2.07 คะแนน ซึ่งเป็นเรื่องที่น่าแปลกใจเพราะประเทศไทยได้มีการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ครั้งใหญ่เมื่อเดือนกันยายน 2560 แต่กลับมีพัฒนาการที่ถดถอยลง โดยมีเพียงประเทศลาวและพม่าในภูมิภาคอาเซียนเท่านั้นที่มีคะแนนลดลงเหมือนประเทศไทย

ดังนั้น การปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ควรแก้ไขปัญหาให้ตรงจุดด้วยการรวมภาษีมูลค่าให้เหลืออัตราเดียว แต่ด้วยสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิดในปัจจุบัน การรวมอัตราภาษีมูลค่าเป็นอัตราเดียวในอัตราที่สูงมากจนเกินไปอาจเป็นไปได้ยากเพราะจะส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมยาสูบอย่างหนักและส่งเสริมให้คนหันไปสูบยาเส้นเพิ่มขึ้น

รัฐควรต้องพิจารณาอัตราภาษีให้เหมาะสมและสอดคล้องกับบริบททางเศรษฐกิจและสังคมของไทยในปัจจุบัน โดยต้องไม่กระทบการจัดเก็บรายได้ภาษีของรัฐ และอยู่ในระดับที่เหมาะสมกับการขยายตัวของรายได้ที่แท้จริงของผู้บริโภค รวมทั้งคำนึงถึงระดับราคาของยาเส้นที่ยังต่ำอยู่มาก

ยกตัวอย่างเช่น อาจปรับอัตราภาษีบุหรี่เป็นร้อยละ 23 อัตราเดียว ซึ่งจะทำให้บุหรี่เกือบทั้งหมดในตลาดขยับราคาจากซองละ 60 บาท เป็น 63 บาท หรือเพิ่มขึ้นร้อยละ 5 ซึ่งก็สูงมากแล้วในสภาพเศรษฐกิจปัจจุบันที่อาจหดตัวต่อเนื่องเป็นปีที่สองในปีนี้ และอัตราภาษีบุหรี่เป็นร้อยละ 23 ยังเป็นระดับที่ไม่กระทบการจัดเก็บรายได้สรรพสามิตด้วย จากนั้นค่อย ๆ ปรับขึ้นภาษีให้สอดคล้องกับการฟื้นตัวของกำลังซื้อของผู้บริโภคและลดช่องว่างทางภาษีระหว่างยาเส้นและบุหรี่

แต่หากประเทศไทยยังคงเก็บภาษียาเส้นในระดับต่ำมากและใช้ระบบภาษี 2 อัตราต่อไปโดยไม่มีความชัดเจนว่าจะเปลี่ยนไปใช้ภาษีอัตราเดียวเมื่อไหร่ ก็คงเป็นการยากที่ประเทศไทยจะได้รับการประเมินในเรื่องภาษีสรรพสามิตในเชิงบวก และ ส่งผลให้มีการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้บริโภคที่หันไปหาสินค้าทดแทนในราคาที่ถูกกว่าจนกระทบต่อรายได้ภาษีสรรพสามิตในอนาคต ในขณะที่ไม่ได้ช่วยให้การควบคุมการบริโภคยาสูบมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น.