รู้จักเศรษฐกิจไทยมากกว่าที่รู้จัก | บัณฑิต นิจถาวร

กิจกรรมทางเศรษฐกิจของประเทศ คือการผลิต การซื้อขาย และการใช้จ่าย มีทั้งที่มองเห็นและมองไม่เห็น ที่มองเห็นคือกิจกรรมเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นมีการรายงาน อยู่ในระบบฐานข้อมูล เป็นกิจกรรมที่ถูกกฎหมาย และอยู่ในข่ายเป็นฐานภาษี 

ส่วนที่มองไม่เห็นคือกิจกรรมเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นแต่ไม่มีการรายงาน ไม่อยู่ในระบบข้อมูล มีทั้งที่ถูกกฎหมายและผิดกฎหมาย และไม่เคยเสียภาษี นักเศรษฐศาสตร์เรียกเศรษฐกิจที่มองไม่เห็นนี้หลายชื่อ เช่น เศรษฐกิจใต้ดิน เศรษฐกิจเงา 

ส่วนเศรษฐกิจนอกระบบที่เรียกกัน ส่วนใหญ่หมายถึงเศรษฐกิจที่มองไม่เห็นที่ถูกกฎหมาย คือเป็นกิจกรรมเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น ไม่ผิดกฎหมายแต่อยู่นอกระบบ คือนอกการเก็บข้อมูลและการรายงานของทางการ จึงเป็นส่วนหนึ่งของฐานภาษีที่ยังไม่เคยเสียภาษี

สาเหตุที่เศรษฐกิจนอกระบบเกิดขึ้นมาจากสามเรื่องหลัก 1) ภาษี ที่อัตราการจัดเก็บอาจสูง หรือจัดเก็บไม่เป็นระบบ ใช้ดุลยพินิจมาก ไม่เป็นธรรม ไม่โปร่งใส ทำให้ยุ่งยากเอาแน่เอานอนไม่ได้ สร้างภาระที่เกินควรแก่ผู้เสียภาษีทำให้ธุรกิจที่ทำอย่างถูกต้องตามระเบียบและกฎหมายโดยเฉพาะเอสเอ็มอี เลือกที่จะอยู่นอกระบบแทน

2) กฎระเบียบทางการ ที่ความหนาแน่นของระเบียบหรือกฎเกณฑ์ต่างๆ ที่บริษัทต้องปฏิบัติมีมากเกินจำเป็น สร้างต้นทุนให้กับการทำธุรกิจที่เกินพอดี เช่น เงื่อนไขการจ้างงาน สวัสดิการลูกจ้าง ทำให้ธุรกิจที่ยังไม่พร้อมไม่สามารถรับภาระได้ เลือกที่จะยุติธุรกิจหรือไปทำธุรกิจนอกระบบแทน

3) การทำหน้าที่ของสถาบันราชการที่กำกับดูแลธุรกิจ ที่การบังคับใช้กฎหมายอ่อนแอ มีความไม่เป็นธรรมเกิดการผูกขาด ไม่มีการแข่งขัน เกิดคอร์รัปชัน ผลักดันให้ธุรกิจในระบบรู้สึกเสียหายและเสียเปรียบ จึงเลือกที่จะไปนอกระบบแทน

สำหรับกิจกรรมเศรษฐกิจที่ผิดกฎหมาย เช่น ยาเสพติด การค้ามนุษย์ หรือกิจกรรมที่ถูกกฎหมายแต่ทำโดยคนที่ผิดกฎหมายคือ ผู้ที่ไม่ได้รับอนุญาต เช่น คลินิกเถื่อน ก็เกิดจากการตัดสินใจของผู้ที่ทำผิดกฎหมายที่คำนวณดูแล้วเห็นว่า ผลตอบแทนจากการทำผิดกฎหมายสูงกว่าความเป็นไปได้ที่จะถูกจับกุมลงโทษติดคุกติดตาราง

และที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะการบังคับใช้กฎหมายของประเทศ (Rule of Law) อ่อนแอ ทำให้คนกล้าเสี่ยง กล้าที่จะทำผิด การทำผิดกฎหมายจึงเติบโต

เห็นได้ว่าทั้งกรณีเศรษฐกิจนอกระบบและกิจกรรมเศรษฐกิจที่ผิดกฎหมาย ปัจจัยขับเคลื่อนสำคัญคือความอ่อนแอในการทำหน้าที่และการบังคับใช้กฎหมายของเจ้าหน้าที่รัฐ

ในเรื่องนี้มีงานวิจัยที่ชี้ว่า การบังคับใช้กฎหมายที่อ่อนแอทำให้เศรษฐกิจที่มองไม่เห็นเติบโต ทำลายแรงจูงใจทางเศรษฐกิจของประเทศและทำลายการเติบโตของเศรษฐกิจในที่สุด เพราะคนเลือกที่จะทำผิดมากกว่าที่จะทำในสิ่งที่ถูกต้อง

จึงชัดเจนว่าเศรษฐกิจนอกระบบคือ ผลผลิตของสิ่งที่ภาครัฐทำและสะท้อนการตอบสนองของคนในประเทศต่อสิ่งที่ทำโดยภาครัฐ เศรษฐกิจนอกระบบจึงมีในทุกประเทศ ล่าสุดปี 2019 กองทุนการเงินระหว่างประเทศได้ประมาณขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบใน 158 ประเทศทั่วโลกตามนิยามที่เราได้พูดถึงคือ ไม่รวมกิจกรรมเศรษฐกิจที่ผิดกฎหมาย 

ผลคือขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบทั่วโลกช่วงปี 1991-2015 เฉลี่ยอยู่ที่ 31.9 เปอร์เซ็นต์ของเศรษฐกิจในระบบ ต่ำสุดคือสวิตเซอร์แลนด์และออสเตรียที่ 7.2 และ 8.9 เปอร์เซ็นต์ตามลำดับ สูงสุดคือ ซิมบับเวที่ 60.6 เปอร์เซ็นต์ ตัวเลขประเทศไทยอยู่ที่ 50.6 เปอร์เซ็นต์ สูงเป็นอันดับสองในอาเซียนรองจากเมียนมา ที่ 51.4 เปอร์เซ็นต์ ล่าสุดตัวเลขไทยปี 2015 ลดลงเหลือ 43.1

ตัวเลขดังกล่าวชี้ว่าประเทศเรามีสัดส่วนเศรษฐกิจนอกระบบค่อนข้างใหญ่ ซึ่งดูไม่น่าจะไปได้กับระดับรายได้ของประเทศที่เป็นประเทศรายได้ปานกลางระดับสูง แต่ที่ดูดีหน่อยคือขนาดเศรษฐกิจนอกระบบของเราลดลงต่อเนื่องตั้งแต่ปี 1991 จาก 55.7 เหลือ 43.1 ปี 2015 แสดงว่าเศรษฐกิจนอกระบบสามารถทำให้เล็กลงได้ ซึ่งจะเป็นผลดีอย่างมากต่อการขยายฐานภาษีและต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวม กล่าวคือ

1. เศรษฐกิจนอกระบบทำให้ประเทศเสียโอกาสเรื่องภาษี คือเรามีเศรษฐกิจอีกส่วนที่สร้างรายได้ให้กับประเทศแต่ไม่เสียภาษี ลองนึกภาพถ้าเราเก็บภาษี VAT ร้อยละ 7 กับรายจ่ายที่มีขนาดเทียบได้เท่ากับร้อยละ 43.1 ของรายได้ประชาชาติ รายได้ภาษีที่เพิ่มขึ้นอาจมากจนเราสามารถลดอัตราภาษีอื่นๆ ที่มีอยู่ในระบบเศรษฐกิจได้ ซึ่งจะส่งผลดีอย่างมากต่อเศรษฐกิจ นี่คือหัวใจของการปฏิรูปภาษี คือ อัตราภาษีที่ต่ำ เก็บง่าย จะทำให้รายได้จากภาษีเพิ่มขึ้น เพราะคนอยากอยู่ในระบบและพร้อมเสียภาษีตามหน้าที่

2. การลดขนาดเศรษฐกิจนอกระบบ คือลดความบิดเบือนในระบบเศรษฐกิจที่กฎระเบียบทางการและมาตรการภาครัฐได้สร้างขึ้น ซึ่งสำคัญสุดคืออัตราและระบบการจัดเก็บภาษีที่ประชาชนรู้สึกว่าไม่เหมาะสม ไม่เป็นธรรม ทำให้ไม่อยากเสียภาษี ไม่อยากทำธุรกิจ และสร้างแรงจูงใจให้เศรษฐกิจนอกระบบเติบโต 

ด้วยเหตุนี้แรงจูงใจทางเศรษฐกิจที่ถูกต้อง (right economic incentives) จึงสำคัญต่อการจัดสรรทรัพยากรและการเติบโตของเศรษฐกิจ ในกรณีของประเทศเราขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบที่ใหญ่ชี้ว่าแรงจูงใจทางเศรษฐกิจของประเทศเราไม่ถูกต้อง มีปัญหา เป็นเรื่องที่ต้องแก้ไข

3. เศรษฐกิจนอกระบบที่เล็กลงจะทำให้การทุจริตคอร์รัปชันไม่มีพื้นที่เติบโตและจะลดลงโดยปริยาย ดังนั้น นอกจากภาษีและการปรับปรุงกฎระเบียบ การทำให้การบังคับใช้กฎหมายของประเทศเข้มแข็งจึงสำคัญมากทั้งต่อการลดการทุจริตคอร์รัปชัน การสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้องให้กับเศรษฐกิจ และลดขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบ ทั้งหมดจะทำให้เศรษฐกิจเติบโตและรายได้ภาษีเพิ่มมากขึ้น

ดังนั้น การปรับโครงสร้างระบบภาษีเพื่อเพิ่มรายได้ไม่ได้หมายถึงเฉพาะการขึ้นอัตราภาษีหรือมีภาษีใหม่เพื่อหารายได้ แต่หมายถึงทำให้คนในประเทศเสียภาษีอย่างทั่วถึง เป็นธรรม ในอัตราและวิธีการที่สร้างแรงจูงใจให้ประชาชนพร้อมเสียภาษี โดยสิ่งที่ควรทำคือลดขนาดเศรษฐกิจนอกระบบที่ประเทศมี ที่จะนำไปสู่การเติบโตของเศรษฐกิจและรายได้ภาษี
นี่คือข้อคิดที่อยากฝากไว้.

คอลัมน์ : เศรษฐศาสตร์บัณฑิต 
ดร.บัณฑิต นิจถาวร
ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล
[email protected]