‘นโยบายประชานิยม’ ฉุดรั้ง ‘อิสระธนาคารกลาง’ ต้นเหตุทุบศก.พัง

หากกล่าวในมุมของ “ความมีอิสระ” ของธนาคารแห่งประเทศไทย “พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม” ชี้ให้เห็นข้อมูลที่น่าสนใจ จาก “การดำรงตำแหน่งของผู้ว่าการธปท.” ตั้งแต่อดีตจนถึงคนที่ 21 ภายใต้การใช้พ.ร.บ.ธปท.ในปี 2485 สมัยนั้น โดยไม่ได้มีการกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งอย่างชัดเจน

ทำให้เกิดช่องว่าง ที่ฝ่ายการเมืองจะเข้ามาแทรกแซงได้ง่าย หากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังไม่พอใจ ก็สามารถปลดผู้ว่า ธปท.ออกได้ทันทีซึ่งเหล่านี้เป็น “จุดอ่อน” สำคัญในเรื่องของความมีอิสระของธนาคารกลาง

เห็นได้จากในช่วงแรกการดำเนินการ ระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของผู้ว่าการ โดยเฉลี่ยไม่ถึง 2 ปีในช่วงแรก แต่อย่างไรก็ตามเมื่อ “ป๋วย อึ๊งภากรณ์” ผู้ว่าการธปท.สมัยนั้นดำรงตำแหน่ง ก็สามารถอยู่ในตำแหน่งยาวนานถึง 12 ปีกว่า ทำให้เห็นการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญอย่างมากในเชิงสถาบัน คือ ระยะเวลา หลังจากอาจารย์ป๋วยฯ พบว่าการดำรงตำแหน่งผู้ว่าธปท.เฉลี่ยเกือบ 4 ปี

จนถึงปี 2551 ที่ได้มีการปรับปรุงกฎหมาย โดยกำหนดให้วาระการดำรงตำแหน่งของผู้ว่าการชัดเจนคราวละ 5 ปี เหล่านี้สะท้อนให้เห็นพัฒนาการที่สำคัญ ที่ช่วยสร้างเสริมความมีอิสระของธนาคารกลาง

แต่กระนั้น แม้ธปท. ก็ไม่ได้มีอิสระในเชิงกฎหมายอย่างสมบูรณ์ แต่ในยุคของอาจารย์ป๋วยฯ ก็ได้สร้างความอิสระในเชิงปฏิบัติชัดเจนมาตลอดการทำงาน 12 ปี 

โดยได้วางรากฐานที่สำคัญบนหลักการ 3 ข้อ ข้อแรกคือความซื่อสัตย์สุจริต ข้อที่สอง คือการอยู่บนหลักการมีความเป็นตัวของตัวเอง และข้อที่สามคือ ความเป็นมืออาชีพทางเศรษฐกิจ หลักการเหล่านี้คือ “คาถา”ธนาคารกลางที่สำคัญที่ช่วย “ปกป้อง” ให้ธนาคารกลางสามารถพ้นการแทรกแซงทางการเมืองได้ และที่สำคัญ นำไปสู่การไว้วางใจจากประชาชน ทำให้ต้นทุนของการแทรกแซงทางการเมืองสูงขึ้น 

พัฒนาการที่เด่นชัดที่สุด คือ การกำหนดวัตถุประสงค์ของธนาคารกลางให้มีความชัดเจนขึ้น เน้นเรื่องเสถียรภาพในระยะยาว นอกจากนี้ยังมีการกำหนดข้อกำหนดของการปล่อยกู้ให้กับรัฐบาล การแต่งตั้งถอดถอนผู้ว่าการทำได้ยากขึ้นอันนี้ช่วยเสริมสร้างความอิสระของธนาคารกลาง

ส่วนการดำเนินนโยบายการเงิน จะเห็นว่ามีความผันผวนมากกว่าด้านอื่น ระดับของความอิสระก็ต่ำกว่าด้านอื่น ส่วนหนึ่งเพราะกฎหมายของธนาคารกลางไม่ได้ครอบคลุมเฉพาะเรื่องนโยบายการเงินอย่างเดียว แต่ยังรวมถึงการกำกับดูแลสถาบันการเงินด้วย ในการดำเนินการด้านนี้ธนาคารกลางจำเป็นต้องหารือกับหน่วยงานต่างๆ ภายนอก เพื่อให้แน่ใจว่านโยบายมีความสอดคล้องและรอบคอบ

อีกประเด็น ที่สำคัญ คือ ปัจจัยที่ส่งผลให้ความอิสระของธนาคารกลางเพิ่มขึ้นคือธนาคารกลางต้องเปิดเผยข้อมูลและที่สำคัญมีข้อผูกมัดที่จะต้องรายงานผลการดำเนินการต่อฝ่ายการเมือง เพื่อให้สามารถตรวจสอบได้ แสดงให้เห็นว่า “ความโปร่งใส”ทำให้ธนาคารกลางมี Accountability ที่เป็นเงื่อนไขสำคัญที่สร้างความน่าเชื่อถือ

ที่สำคัญคือกระแสประชานิยม ที่นอกจากจะเพิ่มแรงกดดัน ต่อธนาคารกลางแล้ว ยังอาจส่งผลกระทบต่อประเทศในระยะยาว

นับตั้งแต่อดีตจะเห็นถึงแรงกดดันทางการเมืองต่อธนาคารกลางเกิดขึ้นอย่างกว้างขวางมากสัดส่วนเกือบ 40% จากธนาคารกลาง มี 18% ที่ธนาคารกลาง โดนกดดันอย่างมากให้ลดอัตราดอกเบี้ยและจะเห็นได้ว่ามีธนาคารกลางที่สุดท้ายก็แพ้ต่อแรงกดดัน แต่ในภาพรวมธนาคารกลางส่วนใหญ่ก็สามารถผ่านแรงกดดันไปได้

ที่น่าสังเกตที่พบว่า ธนาคารกลางในประเทศที่ใช้นโยบายประชานิยม มักจะได้รับแรงกดดันมากขึ้นไปสองเท่า และจากการศึกษาเกี่ยวกับนโยบายประชานิยมถอยหลังไป 100กว่าปีจะเห็นว่า “กระแสประชานิยม” ในระดับโลกอยู่ในระดับที่สูงที่สุดในรอบกว่า 100ปี จากการศึกษาพบว่า มี 1 ใน 4 ของประเทศที่มีรัฐบาลประชานิยม

ในแง่ของผลกระทบระยะยาวพบว่าประเทศที่มีรัฐบาลประชานิยมประสบกับปัญหาทางเศรษฐกิจในระยะยาวอย่างมีนัยสำคัญรายได้ต่อหัวของประชากรในประเทศเหล่านี้ลดลงกว่า 10% เมื่อเปรียบเทียบกับกรณีที่ไม่มีนโยบายประชานิยม

นอกจากนี้ นโยบายประชานิยมยังส่งผลกระทบต่อเสรีภาพทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรง ทั้งในด้านของการเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะและอัตราเงินเฟ้อ

“พงศ์ศักดิ์” กล่าวว่า ท้ายที่สุดแล้ว เขาเชื่อว่า “ความอิสระของธนาคารกลาง” ถือเป็นองค์ประกอบที่สำคัญของหลักธรรมาภิบาลของธนาคารกลาง และไม่ควรถูกพิจารณาแยกออกจากบริบททั้งหมด

ดังนั้นการพิจารณาความเป็นอิสระของธนาคารกลางจึงจำเป็น ต้องมององค์ประกอบทุกส่วน ทั้งเรื่องของ Governance เพื่อให้ธนาคารกลางสามารถดำเนินนโยบายการเงินได้อย่างมีประสิทธิภาพ ปลอดจากกับดักการมองสั้น และสุดท้ายอำนวยประโยชน์ต่อเศรษฐกิจและประเทศชาติอย่างแท้จริง....