ตราสารหนี้ภัยพิบัติ: เครื่องมือจัดการความเสี่ยงทางการเงินจากน้ำท่วม

หนึ่งในเครื่องมือทางการเงินที่สามารถแบ่งเบาภาระทางการคลังของภาครัฐ และอาจเป็นคำตอบสำหรับการบริหารความเสี่ยงทางการเงินจากภัยน้ำท่วมในประเทศไทย คือ ตราสารหนี้ภัยพิบัติ (Catastrophe Bond) หรือที่รู้จักกันในชื่อ CAT Bond

ข้อมูลจากกรมอุตุนิยมวิทยาและกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยคาดการว่า ปริมาณน้ำฝนในช่วงครึ่งปีหลังนี้มีค่ามากกว่าค่าเฉลี่ยปกติในหลายพื้นที่ โดยเฉพาะภาคเหนือและภาคตะวันออกเฉียงเหนือที่เผชิญกับน้ำป่าไหลหลากและน้ำท่วมฉับพลันอย่างต่อเนื่อง

จังหวัดสำคัญหลายแห่งต้องประกาศเป็นพื้นที่ประสบภัยพิบัติ ซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายต่อบ้านเรือนประชาชน ภาคการเกษตร และโครงสร้างพื้นฐานอย่างหนัก

นอกจากนี้ ภาคใต้ก็ประสบปัญหาน้ำท่วมรุนแรงเช่นกัน โดยเฉพาะน้ำท่วมในพื้นที่ 6 จังหวัด ได้แก่ ชุมพร ระนอง สุราษฎร์ธานี นครศรีธรรมราช ตรัง และพัทลุง ส่งผลกระทบต่อประชาชนกว่า 1.6 แสนครัวเรือนที่ได้รับความเดือดร้อนอย่างหนัก (ข้อมูล ณ วันที่ 17 ธ.ค. พ.ศ. 2567 )

ตราสารหนี้ภัยพิบัติ หรือ CAT Bond เป็นหลักทรัพย์ที่ทำงานคล้ายกับการประกันภัย แต่อยู่ในรูปแบบตราสารหนี้ที่อาจออกโดยภาครัฐหรือเอกชนเพื่อระดมทุนจากนักลงทุนและนำมาใช้ในการฟื้นฟูและบรรเทาภัยพิบัติ

โดยกำหนดเงื่อนไขว่า หากเกิดเหตุภัยพิบัติที่ระบุไว้ เช่น น้ำท่วมใหญ่ และความรุนแรงถึงระดับตามที่กำหนดไว้ในตราสาร ผู้ถือตราสารหนี้อาจสูญเสียเงินต้นหรือดอกเบี้ยบางส่วน เพราะเงินเหล่านั้นจะถูกนำไปโดยผู้ออกตราสารหนี้เพื่อใช้บรรเทาเหตุจากภัยพิบัติทันที

อย่างไรก็ตาม หากไม่เกิดภัยพิบัติตามเงื่อนไขที่ระบุไว้ในช่วงเวลาที่กำหนด นักลงทุนจะได้รับดอกเบี้ยและเงินต้นคืน ซึ่งตราสารประเภทนี้มีความน่าสนใจเนื่องจากให้ผลตอบแทนสูง และเป็นหนึ่งในสินทรัพย์ที่นักลงทุนสามารถใช้เพื่อกระจายความเสี่ยงจากภาวะทางเศรษฐกิจได้

สำหรับการประยุกต์ใช้ตราสารหนี้ภัยพิบัติในบริบทของไทยนั้น รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมถึงภาคเอกชน สามารถออกตราสารหนี้ภัยพิบัติเพื่อบริหารความเสี่ยงทางการเงินจากน้ำท่วมได้

โดยการออกตราสารหนี้นี้อาจมุ่งเป้าไปที่การคุ้มครองพื้นที่เสี่ยงน้ำท่วมที่สำคัญ อาทิ ชุมชนเมือง พื้นที่การเกษตรหลัก และเขตอุตสาหกรรม ซึ่งมีความสำคัญต่อเศรษฐกิจของประเทศ

ตัวอย่างเช่น การกำหนดขอบเขตพื้นที่เสี่ยงภัยน้ำท่วมสามารถอ้างอิงจากแผนที่น้ำท่วมในอดีตและการพยากรณ์อากาศล่วงหน้า ข้อมูลเหล่านี้สามารถใช้เพื่อออกแบบเงื่อนไขการจ่ายชดเชยที่มีความแม่นยำและเป็นธรรม ช่วยลดความล่าช้าในการจัดสรรงบประมาณและสร้างความเชื่อมั่นให้กับผู้ลงทุนและประชาชนในพื้นที่

ตราสารหนี้ภัยพิบัติมีประโยชน์สำคัญต่อการบริหารความเสี่ยงจากน้ำท่วมในหลายมิติ โดยเฉพาะในบริบทของประเทศไทยที่เผชิญกับความเสี่ยงจากอุทกภัยอย่างต่อเนื่อง

ตราสารหนี้ภัยพิบัติช่วยให้รัฐบาลหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถถ่ายโอนความเสี่ยงจากภัยพิบัติไปยังตลาดทุนได้โดยตรง ซึ่งช่วยลดภาระทางการเงินและสร้างความยืดหยุ่นทางการคลังในช่วงวิกฤติ

นอกจากนี้ CAT Bond ยังมีความโปร่งใสและใช้กลไกการจ่ายเงินที่รวดเร็ว อาทิ การใช้ตัวชี้วัดพารามิเตอร์ (parametric triggers) ที่สามารถใช้เป็นเกณฑ์กำหนดชัดเจนในการบังคับชำระทุนได้ทันทีหลังเกิดเหตุการณ์น้ำท่วม ทำให้สามารถนำเงินไปใช้ฟื้นฟูพื้นที่ประสบภัยได้อย่างรวดเร็ว

ตราสารหนี้ภัยพิบัติยังมีข้อได้เปรียบในการให้ความคุ้มครองระยะยาวหลายปี ซึ่งแตกต่างจากการประกันภัยแบบดั้งเดิมที่ต้องต่ออายุรายปี

ทั้งนี้ การออกตราสารดังกล่าวยังช่วยกระจายแหล่งเงินทุน และช่วยลดต้นทุนเมื่อเทียบกับการกู้ยืมในภาวะฉุกเฉินหรือการเพิ่มภาษีหลังเกิดภัยพิบัติ

งานวิจัยโดยศูนย์วิจัยความสามารถในการแข่งขันและการพัฒนา (ICDS) ได้ทำการจำลองผลกระทบทางการคลังจากเหตุการณ์อุทกภัยที่เกิดขึ้นในประเทศไทยผ่านการออกตราสารหนี้ภัยพิบัติสามรูปแบบที่มีขนาดวงเงินคุ้มครองแตกต่างกัน

ผลการจำลองแสดงให้เห็นว่าการออกตราสารหนี้ภัยพิบัติสามารถลดภาระหนี้สาธารณะได้ในกรณีที่เกิดน้ำท่วมครั้งใหญ่

สำหรับประเทศไทย ภาวะน้ำท่วมมักเกิดขึ้นในลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยาซึ่งเป็นพื้นที่สำคัญทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยเฉพาะเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ในปี พ.ศ. 2554 ซึ่งส่งผลให้รัฐบาลต้องใช้เงินงบประมาณสูงถึง 28,138 ล้านบาท ในการช่วยเหลือผู้ประสบภัย

นอกจากนั้น ยังพบว่าตราสารหนี้ภัยพิบัติที่วงเงินประมาณ 30,000 ล้านบาท จะช่วยลดอัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ได้มากสุดเมื่อเกิดน้ำท่วมครั้งรุนแรงเมื่อเทียบกับสถานการณ์ที่ไม่มีการออกตราสารหนี้ภัยพิบัติ ซึ่งภายใต้วงเงินคุ้มครองนี้ รัฐบาลอาจต้องเสนออัตราดอกเบี้ยที่ประมาณ 7.9 % ต่อปีให้กับนักลงทุน

นอกจากนี้ ระดับความเสี่ยงและผลตอบแทนยังชี้ว่าตราสารหนี้ที่มีวงเงินคุ้มครองสูงขึ้นจะให้ความคุ้มครองที่ครอบคลุมมากขึ้น แต่ผู้ออกตราสารหนี้ต้องเผชิญกับภาระค่าใช้จ่ายเบี้ยประกันภัยที่สูงขึ้นตามไปด้วย ซึ่งเป็นภาระที่รัฐบาลต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ

แม้ว่าตราสารหนี้ภัยพิบัติจะมีศักยภาพในการเป็นเครื่องมือบริหารความเสี่ยงทางการเงินจากภัยน้ำท่วม แต่การนำมาใช้ในประเทศไทยยังมีความท้าทายหลายประการ โดยเฉพาะความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นเมื่อเกิดน้ำท่วมแต่ไม่เข้าเงื่อนไขการบังคับชำระของตราสารหนี้

ประเทศไทยจำเป็นต้องพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในการวัดและติดตามที่เชื่อถือได้ รวมถึงปรับปรุงคุณภาพข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับภัยน้ำท่วม

นอกจากนี้ ยังต้องพัฒนากรอบกฎหมายและกฎระเบียบที่เหมาะสมเพื่อรองรับการออกและซื้อขายตราสารหนี้ภัยพิบัติ รวมถึงการสร้างฐานนักลงทุนที่มีความเข้าใจและสนใจลงทุนในตราสารประเภทนี้

ความท้าทายสำคัญอีกประการคือ ข้อจำกัดด้านงบประมาณ เนื่องจากการออกตราสารหนี้ภัยพิบัติมีต้นทุนสูงซึ่งอาจเป็นอุปสรรคสำหรับประเทศไทย

การแก้ไขความท้าทายเหล่านี้จำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือจากหลายภาคส่วนและการวางแผนอย่างรอบคอบเพื่อให้สามารถใช้ประโยชน์จากตราสารหนี้ภัยพิบัติในการบริหารความเสี่ยงจากน้ำท่วมได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ในขณะที่ประเทศไทยกำลังเผชิญกับภัยน้ำท่วมที่ทวีความรุนแรงและบ่อยครั้งมากขึ้น การพิจารณานำตราสารหนี้ภัยพิบัติมาใช้เป็นเครื่องมือในการบริหารความเสี่ยงทางการเงินอาจเป็นทางเลือกที่น่าสนใจ

อย่างไรก็ตาม การนำมาใช้จริงจำเป็นต้องมีการศึกษาเพิ่มเติมและการเตรียมความพร้อมในหลายด้าน พร้อมทั้งพัฒนาเครือข่ายข้อมูลน้ำท่วมที่ครอบคลุมและทันสมัย ทั้งนี้ หากสามารถนำมาประยุกต์ใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ตราสารหนี้ภัยพิบัติอาจเป็นเครื่องมือสำคัญที่ช่วยเสริมสร้างความยืดหยุ่นทางการเงินให้กับประเทศไทยในการรับมือกับภัยน้ำท่วมในอนาคต

เขียนโดย: วานิสสา เสือนิล จากศูนย์วิจัยความสามารถในการแข่งขันและการพัฒนา (Center of International Competitiveness and development Studies: ICDS) คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของรายงานการศึกษา: Suanin, W. & Wattanakoon, P., (2023). Catastrophe Bond and Sovereign Debt: Flooding Risk Transfer for Thailand. Thailand and The World Economy, 41(3), 22-39.