ถอดรหัสนโยบาย 'รัฐบาลจีน'

หลายท่านสอบถามมาว่า ทิศทางนโยบายของรัฐบาลจีนช่วงหลังผ่านพ้นวิกฤติโควิดเป็นอย่างไร เรื่องนี้ต้องย้อนกลับไปดูคำแถลงรายงานนโยบายรัฐบาลของหลี่ เค่อเฉียง นายกรัฐมนตรีจีน ในการประชุมสภาประชาชนแห่งชาติจีนในช่วงกลางปีที่ผ่านมา สาระสำคัญไม่ได้อยู่ที่ท่านนายกฯ พูดถึงอะไรในตอนนั้นบ้าง แต่อยู่ที่ท่านไม่ได้พูดถึงอะไรมากกว่า

สิ่งที่ท่านไม่ได้กล่าวถึงทั้งๆ ที่ปกติจะเป็นเรื่องที่อยู่ในคำแถลงนโยบายรัฐบาลจีนทุกปี สะท้อนภาพความปกติใหม่ของจีนภายหลังวิกฤติโควิด

สิ่งแรกที่หายไปจากคำแถลงคือการตั้งเป้าตัวเลขการเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่ไหนแต่ไรมาผลงานของรัฐบาลจีนอยู่ที่ตัวเลขการเติบโต ในภาวะปกติจะตั้งเป้าสูงกว่าร้อยละ 6 หลายคนจึงตั้งตารอว่าภายใต้วิกฤติโควิด รัฐบาลจีนจะตั้งเป้าสูงต่ำอย่างไร

คำตอบที่รัฐบาลจีนให้คือปีนี้ไม่ขอตั้งเป้า!

นับเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์จีนที่รัฐบาลไม่ตั้งเป้าตัวเลขการเติบโต จีนมองว่าปี 2020 เป็นปีที่ยังคงมีความไม่แน่นอนสูง สถานการณ์อาจผันผวนได้อีกมาก ทั้งความเป็นไปได้ที่โควิดจะตามกลับมาหลอกหลอน ความขัดแย้งกับสหรัฐก็ดูท่าจะทวีความรุนแรง ตอกย้ำพายุใหญ่ที่กำลังตามมาอีกหลายชุด

คำที่ปรากฏขึ้นมาโดดเด่นทดแทนในรายงานคือคำว่า “การจ้างงาน” (Employment) นายกฯ จีนพูดถึง “การจ้างงาน” มากกว่า 40 ครั้งในคำแถลง สะท้อนเป้าหมายเฉพาะหน้าของจีนที่ชัดเจน กล่าวคือปีนี้ไม่ต้องสนใจตัวเลขการเติบโต แต่หันมาสนใจตัวเลขการจ้างงานแทน เพราะการจ้างงานจะเป็นเครื่องสะท้อนเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและสังคมได้ดีที่สุด

ปีนี้ไม่ใช่ปีของการโต แต่เป็นปีของการอยู่รอด

ข้อสองที่ขาดหายไปจากรายงานก็คือ การให้ความสำคัญกับการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน (Infrastructure) หลายคนคาดเดาว่าจีนจะใช้กลเดิมที่เคยใช้เมื่อครั้งรับมือกับวิกฤติการเงินโลกในปี 2008 ตอนนั้นจีนออกแผนกระตุ้นเศรษฐกิจขนาดมหึมา ลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทั่วประเทศ ไม่ว่าจะเป็นถนน สะพาน รถไฟ ท่าเรือ สนามบิน ฯลฯ

คำว่า “โครงสร้างพื้นฐาน” กลายมาเป็นลักษณะเด่นของการพัฒนาของจีน และปรากฏเด่นชัดในคำแถลงนโยบายทุกปี เคยมีการคำนวณว่า คำว่า “โครงสร้างพื้นฐาน” ติดสามอันดับแรกของคำติดปากในรายงานของนายกฯ จีน รองจากคำว่า “การพัฒนา” และ “ปฏิรูป”

แต่ในปีนี้ นายกฯ จีนพูดถึง “โครงสร้างพื้นฐาน” น้อยครั้งมากในรายงาน ส่งสัญญาณว่าจีนไม่คิดจะออกแผนกระตุ้นเศรษฐกิจขนาดมหึมาแบบในปี 2008 อีกแล้ว มีนักวิเคราะห์คำนวณว่าในขณะที่แต่ละประเทศต่างออกบาซูก้าการคลังรับมือวิกฤติเศรษฐกิจจากโควิด โดยแผนกระตุ้นเศรษฐกิจมักใหญ่กว่าแผนเดิมเมื่อครั้งเกิดวิกฤติการเงินโลกปี 2008 แต่กรณีของจีน แผนกระตุ้นเศรษฐกิจครั้งนี้มีมูลค่าน้อยกว่าแผนกระตุ้นของจีนในปี 2008 ถึง 10 เท่า

สาเหตุเพราะจีนยังกังวลเรื่องปัญหาหนี้ที่สะสมมาจากแผนกระตุ้นมหึมาในปี 2008 และไม่อยากซ้ำรอยความผิดพลาดเดิม ทั้งการกระตุ้นเศรษฐกิจขนานใหญ่ด้วยการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานแบบเดิมๆ เช่น สร้างสะพาน ถนน รถไฟ ท่าเรือ สนามบิน ฯลฯ ก็ดูจะไม่เข้าท่า เพราะที่ควรสร้างก็ได้สร้างไปหมดแล้ว หากจะยังลงทุนอีกก็คงเป็นโครงการที่ไม่คุ้มค่าหรือไม่จำเป็น ขณะเดียวกันวิกฤติโควิดครั้งนี้สร้างปัญหาใหญ่หลวงต่อการจ้างงานในภาคบริการ แต่การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานแบบเดิมไม่ได้ช่วยตอบโจทย์การจ้างงานที่สูญไป

อีกปัจจัยสำคัญก็คือ จีนต้องการเก็บกระสุนเม็ดเงินไว้ใช้ในยามจำเป็นกว่านี้ ความหมายคือจีนมองว่าในปัจจุบันยังสามารถรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและสังคมได้ ครั้งนี้วิกฤติเศรษฐกิจเกิดจากจีนปิดเมืองเพื่อสู้กับไวรัส แต่เมื่อควบคุมไวรัสได้และเริ่มเปิดเมือง สถานการณ์ก็คลี่คลายกลับมาอย่างรวดเร็ว หัวใจหลักคือต่อท่อรักษาให้ธุรกิจอยู่รอดในช่วงปิดเมือง และเริ่มกลับมาเดินเครื่องทันทีหลังเปิดเมือง

เมื่อเป้าหมายไม่ใช่การเติบโตที่ต้องตกแต่งตัวเลขให้สวย เฉพาะหน้าตอนนี้ก็ไม่จำเป็นต้องขนเม็ดเงินมากระตุ้นเศรษฐกิจ เมื่อดูแล้วอนาคตระยะสั้นและกลางยังมีความไม่แน่นอนสูง วันนี้จึงต้องเก็บกระสุนตุนไว้ก่อน ถึงเวลาที่จำเป็นวิกฤติหนักหนากว่านี้จะได้เหลือกระสุนใช้

ในรายงานของนายกฯ ไม่มีการกล่าวถึงการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานตามยุทธศาสตร์หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง (BRI : Belt and Road Initiative) สะท้อนว่าทิศทางการออกมาลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสร้างความเชื่อมโยงระหว่างประเทศของจีนก็คงชะลอตัวลงด้วยเช่นกัน

เรื่องที่สามที่หาไม่พบในรายงานคือ นโยบายต่างประเทศของจีน คำแถลงประจำปีของนายกฯ จีนในครั้งนี้เป็นครั้งแรกที่ไม่มีการพูดถึงนโยบายต่างประเทศเลย ไม่ว่าจะเป็นทิศทางของความสัมพันธ์จีน-สหรัฐ รวมทั้งบทบาทของจีนในภูมิภาคเอเชียและเวทีโลก

สัญญาณของรัฐบาลจีนก็คือ ปีนี้เป็นปีที่จีนต้องเอานโยบายภายในประเทศเป็นเรื่องหลัก เพราะวิกฤติโควิดและปัญหาเศรษฐกิจก็ท้าทายมากอยู่แล้ว และต้องการให้รัฐบาลทุ่มสรรพกำลังจัดการเรื่องภายในก่อน ไม่ว่าข้างนอกจะเป็นอย่างไรในระยะ 1-2 ปีนี้ จีนจะต้องอยู่ให้ได้ด้วยการพึ่งพาตลาดภายในของตน

เรื่องสุดท้ายที่เปลี่ยนแปลงไปก็คือ นโยบายจีนต่อไต้หวันและฮ่องกง ซึ่งรัฐบาลจีนส่งสัญญาณดุดันขึ้นอย่างชัดเจน ตอบรับกระแสชาตินิยมภายในจีน ซึ่งน่าจะช่วยเรียกคะแนนนิยมให้กับรัฐบาลท่ามกลางวิกฤติโควิดและความท้าทายทางเศรษฐกิจ

ในส่วนของไต้หวันนั้น คำที่มักใช้ทุกปีคือ “การรวมประเทศอย่างสันติ” แต่ท่อนที่ตกไปจากรายงานในปีนี้คือ “อย่างสันติ” ส่วนประเด็นฮ่องกงนั้น แต่เดิมที่ทุกปีเคยอ้างถึง “ธรรมนูญการปกครองฮ่องกง” ซึ่งเป็นฐานของอำนาจอิสระของฮ่องกง แต่คำแถลงปีนี้กลับไม่มีการกล่าวถึง “ธรรมนูญการปกครองของฮ่องกง” ทั้งหมดนี้เป็นการบอกใบ้ว่าจีนพร้อมที่จะมีท่าทีดุดันยิ่งขึ้นกับการจัดการต่อปัญหาไต้หวันและฮ่องกง

นักวิเคราะห์หลายคนชี้ว่า จีนภายหลังวิกฤติโควิดได้เปลี่ยนจากเดิมที่เน้นเติบโต เน้นลงทุนสร้าง เน้นเชื่อมและรุกโลก มาเป็นเน้นเสถียรภาพ เน้นรักษาระดับเดิมให้มั่นคงไว้ก่อน เน้นพึ่งพิงภายในและเน้นชาตินิยมแทน