รัฐมนตรีมอบนโยบาย 'ข้าราชการท้องถิ่น' ได้หรือไม่?

ผู้อ่านที่เห็นหัวข้อบทความชิ้นนี้แล้วอาจอุทานว่า "อุวะ มอบได้สิ ทำไมจะมอบไม่ได้ ก็เป็นรัฐมนตรีนี่” ซึ่งผมขอบอกว่าเป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนนะครับ เพราะที่ถูกต้องคือไม่ใช่รัฐมนตรีทุกคนจะสามารถมอบนโยบายให้แก่ข้าราชการท้องถิ่นหรือแม้แต่องค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.) และรัฐมนตรีที่มอบนโยบายได้ก็ไม่ใช่มอบได้ทุกเรื่อง แต่ต้องเป็นเฉพาะเรื่องที่กฎหมายให้อำนาจไว้เท่านั้น และอำนาจที่ว่านั้นคืออำนาจในการกำกับดูแล ไม่ใช่อำนาจในการบังคับบัญชา

การควบคุมบังคับบัญชา เป็นการใช้อำนาจของผู้บังคับบัญชาที่มีเหนือผู้ใต้บังคับบัญชา (เจ้านายกับลูกน้อง) เพื่อควบคุมและตรวจสอบทั้งความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสมหรือดุลยพินิจของผู้ใต้บังคับบัญชา โดยผู้บังคับบัญชามีอำนาจยกเลิกเพิกถอนหรือสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำนั้นได้ ซึ่งในกรณีของการบริหาราชการแผ่นดินก็คือความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง (กระทรวง ทบวง กรม) กับราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ) หรือภายในราชการส่วนกลางสังกัดเดียวกัน หรือภายในราชการส่วนภูมิภาคด้วยกันเอง

การกำกับดูแล เป็นการใช้อำนาจของราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค เพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของราชการส่วนท้องถิ่น (อบจ. เทศบาล อบต. กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา) ว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ หากเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีอำนาจไม่อนุมัติให้การกระทำนั้นมีผลบังคับหรืออาจยกเลิกเพิกถอนการกระทำนั้นแล้วแต่กรณี แต่ไม่มีอำนาจตรวจสอบความเหมาะสมหรือการใช้ดุลยพินิจหรือสั่งการนอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนดไว้ได้

• ความแตกต่างระหว่างการควบคุมบังคับบัญชากับการกำกับดูแล

การควบคุมบังคับบัญชานั้นอำนาจของผู้บังคับบัญชาในการควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นอำนาจทั่วไปที่เกิดจากการจัดระเบียบภายในหน่วยงานหรือส่วนราชการซึ่งเป็นไปตามหลักการบังคับบัญชา จึงไม่ต้องมีกฎหมายมาบัญญัติให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะในรายละเอียดอีก ผู้บังคับบัญชามีอำนาจควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้ทั้งในเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย และควบคุมได้ความเหมาะสม ซึ่งเป็นดุลยพินิจ

ส่วนการกำกับดูแลนั้นอำนาจของผู้กำกับดูแลจะต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะอย่างชัดเจน และผู้กำกับดูแลจะใช้อำนาจเกินกว่าที่กฎหมายบัญญัตินั้นไม่ได้ ผู้มีอำนาจกำกับดูแลจะควบคุมได้เฉพาะเรื่องของความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ไม่อาจก้าวล่วงเข้าไปควบคุมในเรื่องความเหมาะสมหรือดุลยพินิจของการกระทำนั้น เพราะตามหลักการของการกระจายอำนาจ การเข้าไปควบคุมความเหมาะสมหรือการควบคุมดุลยพินิจคือการทำลายความเป็นอิสระของ อปท.นั่นเอง

กอปรกับหลักความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง และราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนท้องถิ่น ที่จะต้องมีความสัมพันธ์ในลักษณะของ “การกำกับดูแล” ไม่ใช่ในลักษณะ “การควบคุมบังคับบัญชา” หรือปฏิบัติต่อ อปท.เสมือนหนึ่งเป็นสาขาหรือส่วนหนึ่งของราชการส่วนภูมิภาคซึ่งขัดต่อรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 250 วรรคท้ายที่บัญญัติว่า “...ต้องให้องค์กรปกครองมีอิสระในการบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการการจัดการศึกษา การเงินและการคลัง และการกำกับดูแล อปท.ซึ่งต้องทำเพียงเท่าที่จำเป็น...”

• ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับ อปท.

1) การกำกับดูแลโดยกฎหมาย วิธีนี้รัฐจะออกกฎหมายควบคุม อปท.ในรูปของการกำหนดหน้าที่ว่าจะทำอะไรได้บ้าง อปท.จะดำเนินกิจการใดก็ต้องเป็นไปตามกฎหมายของรัฐ เช่น การออกเทศบัญญัติหรือข้อบัญญัติ ฯลฯ ต้องเป็นไปตามกรอบที่กฎหมายกำหนดไว้

2) การกำกับดูแลโดยการตรวจสอบ วิธีนี้เจ้าหน้าที่ของราชการส่วนภูมิภาคในฐานะที่เป็นตัวแทนของส่วนกลาง เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ เป็นผู้ตรวจสอบการปฏิบัติงานตามกฎหมายของ อปท. ผู้บริหารท้องถิ่น ตลอดจนสภาท้องถิ่น

3) การกำกับดูแลโดยรัฐบาลมีอำนาจยุบสภาท้องถิ่น หรือให้ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง วิธีนี้ถ้าสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นกระทำการอันเป็นผลเสียหายต่อประชาชนหรือส่วนรวม หรือขัดต่อกฎหมาย รัฐบาลโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจยุบสภาท้องถิ่น หรือให้ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นตำแหน่ง ซึ่งในหลายประเทศที่การปกครองท้องถิ่นเข้มแข็ง รัฐบาลจะไม่มีอำนาจที่ว่านี้ เพราะถือว่าประชาชนเลือกเขาเข้ามาเช่นกัน แต่จะใช้วิธีการฟ้องศาลแทน

4) การกำกับดูแลโดยวิธีให้เงินอุดหนุน วิธีนี้โดยหลักแล้วหาก อปท.ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาล รัฐบาลมีความชอบธรรมที่จะควบคุม หรือกำหนดเงื่อนไขการใช้จ่ายเงินนั้นได้

5) การกำกับดูแลโดยระเบียบการคลัง วิธีนี้จะเป็นในรูปของการกำหนดระเบียบ หลักเกณฑ์ในเรื่องที่เกี่ยวกับรายได้ ทรัพย์สิน งบประมาณ การเบิกจ่าย การตรวจสอบบัญชี ซึ่ง อปท.จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามระเบียบแบบแผนที่กำหนด เช่น การจัดทำงบประมาณของ อปท.ต้องทำตามแบบและวิธีการที่กำหนด เป็นต้น

ที่ผ่านมา หลายๆ คนหรือแม้แต่คนของ อปท.เองก็ตามมักจะเข้าใจว่า อปท.สังกัดกระทรวงมหาดไทย ซึ่งผมขอยืนยันว่าโดยหลักการปกครองท้องถิ่นและระเบียบบริหารราชการแผ่นดินแล้ว อปท.ไม่ได้สังกัดกระทรวงมหาดไทย และไม่ได้สังกัดกระทรวงทบวงกรมใดๆ ทั้งสิ้น เพียงแต่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย, ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายอำเภอ (แล้วแต่กรณี) เท่านั้น

กระทรวงมหาดไทยหรือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเป็นเพียงสตาฟฟ์ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และสำนักงานท้องถิ่นจังหวัดก็เป็นสตาฟฟ์ของผู้ว่าราชการจังหวัด มิใช่เป็นผู้บังคับบัญชาหรือต้นสังกัดของ อปท. เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นนิติบุคคล เป็นราชการส่วนท้องถิ่น มิใช่ราชการส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคที่สังกัดกระทรวงทบวงกรมต่างๆ และที่สำคัญที่สุดผู้บังคับบัญชาสูงสุดของ อปท.ก็คือผู้บริหารสูงสุดใน อปท.นั้นๆ ซึ่งก็คือนายกฯ ทั้งหลาย และผู้ว่า กทม.แล้วแต่กรณี ฉะนั้น รัฐมนตรีทั้งหลาย ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ ฯลฯ จึงไม่ใช่ผู้บังคับบัญชาของข้าราชการท้องถิ่นแต่อย่างใด

• แล้วรัฐมนตรีมอบนโยบายให้แก่ข้าราชการท้องถิ่นหรือ อปท.ได้หรือไม่

คำตอบก็คือได้เฉพาะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ในฐานะผู้กำกับดูแลตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองท้องถิ่นนั้นๆ และนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าของฝ่ายบริหารตามหลักของการจำแนกการใช้อำนาจอธิปไตย แต่จะมอบนโยบายได้เฉพาะในเรื่องที่เกี่ยวกับการกำกับดูแลให้ปฏิบัติตามกฎหมายเท่านั้น ส่วนรัฐมนตรีอื่น เช่น รมช.เกษตรฯ ไปมอบนโยบายแก่ข้าราชการท้องถิ่นในจังหวัดหนึ่งทางภาคเหนือเมื่อเร็วๆนี้ ไม่สามารถทำได้ และอาจเข้าข่ายการประพฤติมิชอบ เพราะเป็นการทำการนอกเหนืออำนาจหน้าที่และขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 250 วรรคท้ายอีกด้วยนะครับ