ลดอุปสรรค ผลักดันร่างกฎหมายของประชาชนให้ผ่านสภา

หนึ่งในสี่ฉบับนั้นมีร่าง พ.ร.บ.ที่ภาคประชาชนเป็นผู้เสนอ นำโดยคุณอรรณว์ ชุมาพร นักกิจกรรมเพื่อความหลากหลายทางเพศ จากเครือข่ายภาคีสีรุ้งและประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จำนวน 11,611 คน

การรับหลักการนี้เป็นก้าวสำคัญของความสำเร็จในการออกกฎหมายที่มาจากความต้องการประชาชน ตามสิทธิที่รัฐธรรมนูญฯ รับรองไว้

อย่างไรก็ตามหากย้อนไปในสมัยสภาผู้แทนราษฎรชุดที่ผ่านมา แม้จะมีกฎหมายที่เสนอโดยประชาชนกว่า 86 ฉบับ แต่มีกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของสภาออกมาได้เพียง 1 ฉบับเท่านั้น

นั่นคือ ร่างพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. ซึ่งร่างนี้มีความคล้ายกับร่างสมรสเท่าเทียม ในแง่ที่มีร่างกฎหมายของคณะรัฐมนตรีเสนอควบคู่กันมาด้วย จึงได้รับความสนใจและผ่านสภามาได้

จำนวนของร่างกฎหมายที่ผ่านการพิจารณานี้ สะท้อนความเป็นจริงที่ว่ากระบวนการและขั้นตอน ของการเสนอกฎหมายโดยประชาชนยังคงมีอุปสรรค

แม้ว่า “หัวใจ” ของการปกครองระบอบประชาธิปไตยจะให้ความสำคัญกับ ‘ประชาชน’ ในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตย จึงมีการออกแบบกระบวนการต่างๆ ให้ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนมากขึ้นแล้วก็ตาม

เช่นที่ผ่านมารัฐไทยพยายามเปิดช่องทางให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในออกกฎหมาย อย่างการเปิดให้ประชาชนเสนอกฎหมายและการรับฟังความคิดเห็น เป็นต้น

แต่ในความเป็นจริงร่างกฎหมายที่ประชาชนได้ร่วมกันเสนอ กลับผ่านออกมาเป็นกฎหมายน้อยมากเมื่อเทียบกับกฎหมายของคณะรัฐมนตรี

โดยอุปสรรคที่ทำให้ร่างกฎหมายของประชาชนผ่านสภาจำนวนน้อย มี 2 ปัจจัย

ปัจจัยแรกคือ  “นโยบาย”  ที่เป็นไปตารัฐธรรมนูญกำหนดว่าให้ประชาชนสามารถเสนอกฎหมายบางเรื่องเท่านั้น ถ้านอกเหนือไปจากที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้จะถูกปัดตก

และหากเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวกับการเงิน ถ้านายกรัฐมนตรีไม่รับรองก็ไม่สามารถเข้าสู่การพิจารณาของสภาได้ รวมไปถึงในกรณีที่ร่างกฎหมายที่ไม่ตรงกับนโยบายที่รัฐบาลต้องการผลักดันก็อาจทำให้ร่างกฎหมายฉบับนั้นไม่ผ่านการโหวตในสภา

ตัวอย่างของกฎหมายในกรณีนี้ เช่น พ.ร.บ. ยกเลิกประกาศและคำสั่ง คสช. ที่กระทบสิทธิและเสรีภาพ รวมถึงแทรกแซงกฎหมายเกี่ยวกับที่ดิน ป่าไม้ และผังเมืองในช่วงที่ คสช. เข้ามาบริหารประเทศ ซึ่งถ้ากฎหมายฉบับนี้ผ่านจะทำให้เกิดการทบทวนผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการดำเนินการของ คสช. ใหม่

หนทางที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาดังกล่าวจำเป็นต้อง “รื้อ” กระบวนทัศน์ใหม่ในระดับนโยบายและแก้รัฐธรรมนูญให้ประชาชนเข้าไปมีพื้นที่ในกระบวนการออกกฎหมายมากขึ้น

อุปสรรคอีกปัจจัยหนึ่ง คือกระบวนการเสนอและกลั่นกรองกฎหมายเข้าสู่สภาในชั้นของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร

ซึ่งแม้ว่าในปัจจุบันสำนักงานเลขาธิการสภาฯ จะพยายามอำนวยความสะดวกโดยทำระบบการเข้าชื่อเสนอกฎหมายรองรับประชาชนเอาไว้ แต่ระบบยังไม่อำนวยความสะดวกได้อย่างครอบคลุม

เพราะถึงแม้จะมีช่องทางให้ประชาชนสามารถเสนอกฎหมายออนไลน์ได้ แต่การใช้งานในปัจจุบันยังเป็นเพียงการติดตามสถานะของการเสนอกฎหมายมากกว่า ในขณะที่ประชาชนยังคงต้องรวบรวมรายชื่อเพื่อทำแบบฟอร์มเอกสารเสนอต่อสำนักงานเลขาธิการสภาฯ เช่นเดิม

ดังนั้น ควรมีการพัฒนาระบบให้อำนวยความสะดวกให้กับประชาชนได้อย่างแท้จริง และระบบดังกล่าวควรทำหน้าที่เป็นตัวกลางเชื่อมโยงผู้ที่มีความสนใจในประเด็นคล้ายๆ กันให้เข้ามาลงชื่อเพื่อสนับสนุนให้ร่างกฎหมายดังกล่าวไปถึงผู้แทนของประชาชนได้

อีกปัญหาหนึ่งของการเสนอกฎหมายคือ ประชาชนบางส่วนอาจมีข้อจำกัดด้านความรู้ทางกฎหมายและไม่เข้าใจความซับซ้อนของกฎหมาย 

แต่มีความคิดความต้องการที่จะเสนอหรือแก้ไขกฎหมาย ซึ่งแตกต่างกับรัฐบาลที่มีฝ่ายกฎหมายและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นนักกฎหมายคอยยกร่างและพัฒนากฎหมายให้ก่อนเสนอสู่สภา

อย่างไรก็ตามปัจจุบันมีความก้าวหน้าในเรื่องนี้  โดยสำนักงานเลขาธิการสภาฯ มีหน้าที่ช่วยยกร่างกฎหมายให้กับประชาชนภายใต้หลักเกณฑ์ที่กำหนด แต่ยังพบว่าหลักเกณฑ์ดังกล่าวยังไม่สะดวกเท่าที่ควร

เนื่องจากในกรณีที่ประชาชนจะขอให้สำนักงานเลขาธิการสภาฯ ช่วยร่างกฎหมายได้นั้น ต้องยื่นคำขอพร้อมเอกสารประกอบด้วยตนเองผ่านไปรษณีย์ หรืออีเมล  ได้แก่ ร่างกฎหมาย บันทึกหลักการและเหตุผล และบันทึกวิเคราะห์สรุปสาระสำคัญของร่างกฎหมาย

เทียบกับกรณีของต่างประเทศ อย่างสิงคโปร์มีการจัดทำระบบการเสนอกฎหมายให้อยู่ในรูปแบบที่เข้าถึงได้ง่าย โดยประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมได้ตั้งแต่ในขั้นตอนของการเสนอแนวคิด

เสมือนการตั้งกระทู้ในเว็บบอร์ดจุดประกายให้กับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องนำปัญหานี้ไปร่างหรือแก้ไขกฎหมาย และดึงประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในขั้นตอนต่อๆ ไป ผ่านการรับฟังความคิดเห็น เพื่อให้ได้ร่างกฎหมายที่ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนมากที่สุด

ดังนั้น สำนักงานเลขาการสภาฯ จึงควรปรับบทบาทมาเป็นคนกลางในการเป็นแพลตฟอร์มให้คนมาร่วมกันลงชื่อเสนอกฎหมาย และทำหน้าที่เป็นผู้อำนวยความสะดวกในการช่วยคิดช่วยทำให้ร่างกฎหมายเกิดขึ้น

โดยเริ่มต้นจากการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนเริ่มเสนอแนะแนวคิด โดยที่ยังไม่ต้องมีร่างกฎหมายหรือเริ่มรวบรวมรายชื่อเพื่อเสนอกฎหมาย

ส่วนกระบวนการกลั่นกรองและตรวจสอบความถูกต้องครบถ้วนของร่างกฎหมายที่มีอยู่เดิมของไทยนั้น พบว่า เป็นกระบวนการให้ความสำคัญกับการตรวจสอบครบถ้วนของรายชื่อประชาชนที่ได้รวบรวมมาเพื่อส่งให้ประธานสภาพิจารณา

เพื่อบรรจุวาระของกฎหมายเข้าสู่วาระการประชุมของสภา แต่กระบวนการกลั่นกรองกฎหมายนี้ไม่ได้มีกรอบเวลาดำเนินการที่ชัดเจน รวมไปถึงกลไกสภาที่ทำงานตามสมัยประชุมของรัฐสภา ซึ่งมีวาระประชุมหลายเรื่องต้องพิจารณา ทำให้กฎหมายบางฉบับต้องใช้ระยะเวลานานกว่าจะได้เข้าสู่การพิจารณา

โดยร่างกฎหมายที่รอนานที่สุดคือ ร่าง พ.ร.บ.สหกรณ์ ซึ่งเสนอตั้งแต่ก่อนที่จะมีการเลือกตั้งในสภาชุดที่ผ่านมา โดยใช้เวลาทั้งสิ้น 1,291 วันกว่าจะเข้าสู่การพิจารณาของสภา

หรือในกรณีร่างกฎหมายที่เสนอภายในสมัยของสภาชุดที่ผ่านมาคือ ร่าง พ.ร.บ. ยกเลิกประกาศและคําสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติและคําสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ขัดต่อหลักสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตย ก็ใช้เวลากว่า 909 วันในการรอพิจารณา

การแก้ไขปัญหาดังกล่าว จึงควรมีการปรับขั้นตอนการกลั่นกรองให้ชัดเจนว่า กฎหมายฉบับหนึ่งจะมีกรอบเวลาในการกลั่นกรองนานเพียงใด

และควรจะต้องมีการกำหนดโควตาให้ชัดเจนว่า ร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอควรมีสัดส่วนในการเข้าสู่การพิจารณาของสภาใกล้เคียงกับร่างของคณะรัฐมนตรี และ ส.ส. เพื่อให้ร่างกฎหมายของประชาชนไม่ตกไปเมื่อพ้นอายุของสภา

สิ่งสำคัญที่ต้องรัฐต้องลงมือทำคือ การรื้อกระบวนทัศน์แบบเดิมที่ยังจำกัดบทบาทของประชาชนในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการเสนอกฎหมาย และปรับกระบวนการเสนอกฎหมายของประชาชนให้สะดวก

โดยมีขั้นตอนกระบวนการที่ชัดเจนใช้ระยะเวลาที่น้อยลง เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์อย่างแท้จริง.