6 ปี ปฏิรูปยุติธรรม รื้อ(งาน)ตำรวจ 'วนลูป'

และนายกรัฐมนตรี ตั้งแต่ปี 2557 โดยเป็นหนึ่งในวาทกรรมที่นายกฯ มักจะชอบหยิบยกมาพูดถึงในที่สาธารณะบ่อยครั้ง

เมื่อวันที่ 25 มี.ค.2559 กล่าวในรายการคืนความสุขให้คนในชาติว่า “แผนปฏิรูปทุกกิจกรรมต้องเอาระยะที่ 1 มาทำก่อน อะไรที่ทำไม่ได้ ติดไว้ก่อน ทำที่ทำได้ก่อนเลย ทันที เรียกว่าปฏิรูปทันที ที่มีปัญหากันขณะนี้ คือเรื่องตำรวจต่าง ๆ มีทันทีบ้าง อะไรทำต่อ ต้องทำต่อ วันนี้ต้องให้สามารถดำเนินคดี จับกุมได้ ให้เหลือตำรวจน้ำดีอยู่ เพื่อจะไม่ให้มีสิ่งไม่ดีในองค์กร มีทุกองค์กร ข้าราชการดีบ้าง ไม่ดีบ้าง พยายามทำ แต่ต้องเห็นใจเพราะมีจำนวนมาก ถ้าเราไปรื้อเร็วๆ ทีเดียว งานเดินไม่ได้อีก"

หรือเมื่อวันที่ 12 มิ.ย.2561 ในการประชุมคณะรัฐมนตรีสัญจร ที่ จ.นครสวรรค์ นายกฯ ก็ยังกล่าวต่อสื่อมวลชนถึงวาระปฏิรูปตำรวจว่า “ได้สั่งการได้ที่ประชุมถึงเรื่องการปฏิรูปตำรวจ 1 ปีที่ผ่านมา ทำในสิ่งที่ทำได้ก่อน ส่วนเรื่องการแต่งตั้ง ขอให้เกิดความชัดเจน ต้องไม่มีการทุจริตเรียกเงินเรียกทอง มันมีวิธีการอยู่ ตรงนี้ทหารเขาทำได้ ตำรวจก็ต้องทำได้ ฉะนั้นมันมีทั้ง 2 อย่างคือ จริงบ้างไม่จริงบ้าง บางอย่างก็ไม่บอกกัน บางอย่างก็อ้างกัน ฉะนั้น จะทำอย่างไรนั้นมอบหมายไปแล้ว การแต่งตั้งต้องเป็นธรรม ซึ่งมีสัดส่วนของมันอยู่ ทั้งเรื่องอาวุโส และความเหมาะสม ซึ่งต้องมีฟาสแทรคขึ้นมาด้วย หากเอาความอาวุโสอย่างเดียวบางทีมันไม่ได้ ทหารก็เหมือนกันบางทีเราอาวุโสอย่างเดียว มันก็อาจไม่เกิดการเปลี่ยนแปลง ต้องเตรียมคนรุ่นใหม่ไว้พร้อมกัน ไม่เช่นนั้นความอาวุโสที่เท่ากัน เมื่อขึ้นมาแล้วเกษียณพร้อมกันหมด ไม่เกิดความต่อเนื่องจึงต้องดูสัดส่วนตรงนี้ให้เหมาะสม”

พล.อ.ประยุทธ์ ไม่ได้เพียงแต่พูดเท่านั้น เพราะในแง่ของการปฏิบัติ ก็ได้ลงมือใช้อำนาจพิเศษ เพื่อแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ถึง 4 ครั้ง

ครั้งที่ 1 ประกาศ คสช.ที่ 88/2557 แก้ไของค์ประกอบของคณะกรรมการนโยบายตำรวจแห่งชาติ (ก.ต.ช.) ด้วยการเพิ่มปลัดกระทรวงกลาโหมเข้ามาเป็นกรรมการ การแก้ไขให้ผบ.ตร.เป็นผู้เสนอแต่งตั้ง ผบ.ตร.คนใหม่ ต่อ ก.ต.ช. แทนนายกรัฐมนตรี

ครั้งที่ 2 คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 21/2559 ให้อำนาจ ผบ.ตร.เป็นผู้สั่งแต่งตั้งข้าราชการตํารวจตั้งแต่ระดับรองผู้บัญชาการถึงผู้กำกับ โดย ผบ.ตร.สามารถกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้งเองได้

ครั้งที่ 3 คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 7/2559 ให้ยกเลิกตำแหน่งพนักงานสอบสวน และให้ยกเลิกเงินตำแหน่งพนักงานสอบสวน โดยให้ตำแหน่งพนักงานสอบสวนไม่จำเป็นต้องมีตำแหน่งเฉพาะ

ครั้งที่ 4 ประกาศ คสช.ที่ 111/2557 การแก้ไขเพิ่ม พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ ประเด็นเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของท้องถิ่น ให้สํานักงานตํารวจแห่งชาติจัดระบบการบริหารให้เหมาะสมกับความต้องการของแต่ละท้องถิ่นและชุมชน โดยต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและองค์กรภาคเอกชนมีส่วนร่วม

อย่างไรก็ตาม การใช้อำนาจตามกฎหมายพิเศษในเวลานั้นไม่ได้รับการสนับสนุนในเชิงวิชาการเท่าใดนัก เพราะถูกวิจารณ์ว่าเป็นการแก้ไขปัญหาไม่ถูกจุด โดยเฉพาะการให้ปลัดกระทรวงกลาโหมเข้ามาเป็นกรรมการ ก.ต.ช. หรือการลดบทบาทของส่วนท้องถิ่น

แต่กระนั้นท่ามกลางเสียงวิจารณ์ พล.อ.ประยุทธ์ ก็ยังคงเดินหน้าปฏิรูปตำรวจต่อไป โดยเป็นการวางโครงสร้างระยะยาวผ่านกระบวนการของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นที่มาของการถูกโจมตีว่าเป็นการปฏิรูปที่ไม่ได้มีการปฏิรูป

พล.อ.ประยุทธ์ และ คสช.ได้ดำเนินการตั้งสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) พร้อมกับให้มีคณะกรรมการจัดทำแผนปฏิรูปกิจการตำรวจ ที่มีนายธีรยุทธ์ หล่อเลิศรัตน์ เป็นประธานชุดนี้ โดยมีกรรมการ 17 คน ซึ่งถือเป็นชุดแรก (12 พ.ค.2558)

      โดยมีข้อสรุปที่น่าสนใจ คือ การปฏิรูปความเป็นอิสระของตำรวจ

1.การปรับปรุงองค์ประกอบและอำนาจหน้าที่ขององค์กรการบริหารงานบุคคลของตำรวจ คือ คณะกรรมการข้าราชการตำรวจ (ก.ตร.) โดยทำให้ ก.ตร. เป็นองค์กรบริหารงานบุคคลของตำรวจที่มีความเป็นอิสระจากการถูกครอบงำโดยบุคคลใดบุคคลหนึ่งที่มีอำนาจมีเอกภาพ ตลอดจนเป็นองค์กรในการรักษากฎ กติกาต่างๆ ในการบริหารงานบุคคลตามระบบคุณธรรม

2.การปรับปรุงองค์ประกอบและอำนาจหน้าที่ขององค์กรที่กำกับนโยบายกิจการตำรวจ คือคณะกรรมการนโยบายตำรวจแห่งชาติ (ก.ต.ช.) เพื่อให้ ก.ต.ช. เป็นองค์กรในการกำหนดนโยบายในการบริหารงานกิจการตำรวจให้มีประสิทธิภาพ สามารถนำนโยบายของรัฐบาลมาปฏิบัติได้อย่างเป็นรูปธรรม

3.การทำให้การแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (ผบ.ตร.)เป็นไปโดยปราศจากการครอบงำจากผู้มีอำนาจทางการเมือง หรืออิทธิพลจากทั้งภายนอกและภายใน และต้องสร้างความมั่นคงในตำแหน่งให้กับผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ เพื่อสามารถใช้ดุลยพินิจและอำนาจของตนได้อย่างถูกต้องและเป็นธรรมต่อองค์กรและประชาชน อีกทั้งตัวของผู้ดำรงตำแหน่ง ผบ.ตร.จะต้องเป็นที่ยอมรับจากผู้ใต้บังคับบัญชา อันจะเป็นการสร้างความสง่างามในการดำรงตำแหน่งและสร้างความผูกพันกับผู้ใต้บังคับบัญชา

ต่อมาเข้าสู่กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ ภายใต้การนำของ ‘มีชัย ฤชุพันธุ์’ ได้บัญญัติ มาตรา 258 ง. เพื่อกำหนดให้มีกระบวนการปฏิรูปตำรวจเป็นการเฉพาะ ไม่ว่าจะเป็น การปรับปรุงระบบการสอบสวนคดีอาญาให้มีการตรวจสอบ และถ่วงดุลระหว่างพนักงานสอบสวนกับพนักงานอัยการอย่างเหมาะสม 

กําหนดระยะเวลาในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องทุกฝ่ายให้ชัดเจน เพื่อมิให้คดีขาดอายุความ และสร้างความเชื่อมั่นในการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการในการสอบสวนคดีอาญา 

รวมทั้งกําหนดให้การสอบสวนต้องใช้ประโยชน์จากนิติวิทยาศาสตร์ และจัดให้มีบริการทางด้านนิติวิทยาศาสตร์มากกว่าหนึ่งหน่วยงานที่มีอิสระจากกันเพื่อให้ประชาชนได้รับบริการในการพิสูจน์ข้อเท็จจริงอย่างมีทางเลือก

ที่สำคัญที่สุด ผลของมาตรา 258 ง. นำมาสู่การตั้งคณะกรรมการตามรัฐธรรมนูญอีกหนึ่งชุดของคณะรัฐมนตรี โดยรัฐบาลของ พล.อ.ประยุทธ์ ได้ตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ ด้านกระบวนการยุติธรรม (ตํารวจ) ขึ้นมา โดยให้ พล.อ.บุญสร้าง เนียมประดิษฐ์ อดีตผู้บัญชาการทหารสูงสุด เป็นประธาน

คณะกรรมการชุดของ พล.อ.บุญสร้าง ใช้ระยะเวลาการทำงานประมาณ 1 ปี จนกระทั่งสามารถเสนอรายงานให้กับรัฐบาล ซึ่งแบ่งการปฏิรูปตำรวจออกเป็น 3 ด้าน ประกอบด้วย

ด้านที่ 1 ด้านการบริหารงานบุคคล ได้แก่ การแต่งตั้งโยกย้ายตํารวจที่เป็นธรรม ให้คณะกรรมการนโยบายตํารวจแห่งชาติ (ก.ต.ช.) มีหน้าที่กําหนดนโยบายยุทธศาสตร์และให้คณะกรรมการข้าราชการตํารวจ (ก.ตร.) ซึ่งมีผู้บัญชาการสํานักงานตํารวจแห่งชาติ (ผบ.ตร.) เป็นประธานในการเลือกผู้บัญชาการสํานักงานตํารวจแห่งชาติ (ผบ.ตร.) การแต่งตั้งโยกย้ายเป็นไปตามกฎ ก.ตร. โดยยึดระบบคุณธรรมและความรู้ความสามารถประกอบกัน พร้อมทั้งให้มีคณะกรรมการร้องทุกข์ตํารวจ (ก.รท.) สําหรับตํารวจที่ไม่ได้รับความเป็นธรรมจากการแต่งตั้งโยกย้าย มีการพิจารณาบําเหน็จความชอบตามระบบคุณธรรมที่ชัดเจน และมีหลักประกันค่าตอบแทน

ด้านที่ 2 ด้านอํานาจหน้าที่และภารกิจตํารวจ จะต้องมีการกระจายอํานาจแบบบูรณาการให้กองบัญชาการที่มีหน้าที่ปราบปรามอาชญากรรมใน 1 ปีกองบัญชาการอื่นใน 3 ปี ให้มีคณะกรรมการอิสระเพื่อพิจารณาเรื่องร้องเรียนตํารวจ (กอ.ตร.) โดยมีคณะกรรมการทั้งที่เคยเป็นและไม่เคยเป็นตํารวจทําหน้าที่รับเรื่องร้องเรียนสร้างความเชื่อมั่น และไว้วางใจต่อสาธารณะ 

ลดภารกิจของตํารวจที่เป็นภารกิจรอง โดยเพิ่มอํานาจหน้าที่บังคับใช้กฎหมายให้ส่วนราชการอื่นภายในเวลา 3 ปีและ 5 ปีตลอดจนเตรียมความพร้อมการบังคับใช้กฎหมายและภารกิจที่ต้องปฏิบัติร่วมกัน

ด้านที่ 3 ด้านการบังคับใช้กฎหมายและการสอบสวนคดีอาญา ให้มีโครงสร้างและตําแหน่งของพนักงานสอบสวน ในระดับสถานีตํารวจ ระดับจังหวัด ระดับภาค และระดับสํานักงานตํารวจแห่งชาติสามารถเลื่อนไหลได้ไม่สามารถเปลี่ยนสายงาน เว้นแต่ระดับรองสารวัตร หัวหน้าสถานีผู้รับผิดชอบสํานวน รวมทั้งเพิ่มประสิทธิภาพการบังคับใช้กฎหมายโดยให้พนักงานสอบสวนมีอํานาจเก็บตัวอย่างดีเอ็นเอ

ข้อเสนอของคณะกรรมการชุดนี้ ถูกตั้งความหวังว่าจะเป็นแสงสว่างของการปฏิรูปตำรวจ แต่สุดท้ายก็ถูกทำให้สิ้นหวังอีกครั้ง โดย พล.อ.ประยุทธ์ ภายหลังตั้งกรรมการคณะพิเศษขึ้นเรียกว่า “คณะกรรมการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ(พ.ร.บ.)ตํารวจแห่งชาติ พ.ศ. ....” เมื่อปี 2561 โดยอาศัยอํานาจตามความในมาตรา 11 (6) แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 

เวลานั้น ‘วิษณุ เครืองาม’ รองนายกรัฐมนตรี ระบุว่า จะมีการเสนอร่างกฎหมายให้กับสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) คณะกรรมการชุดนี้ ก็ทำงานประสบความสำเร็จตามกรอบอำนาจหน้าที่ของตัวเอง ด้วยการยกร่างพระราชบัญญัติขึ้นมาถึง 2 ฉบับ ได้แก่ 1.ร่างพ.ร.บ.การสอบสวนคดีอาญา พ.ศ. ... และ 2.ร่างพ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ...

โดยทั้ง 2 ร่างกฎหมาย มีสาระสำคัญที่มุ่งเน้น การโอนย้ายภารกิจที่ไม่ใช่ภารกิจหลักออกจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เพื่อให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติสามารถปฏิบัติหน้าที่ที่เป็นภารกิจหลักและบริการประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพและรวดเร็ว แก้ไขบทบัญญัติเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของข้าราชการตำรวจให้เกิดประสิทธิภาพ

โดยแบ่งออกเป็นสายงานต่าง ๆ เพื่อให้ข้าราชการตำรวจในแต่ละสายงาน สามารถเจริญเติบโตตามสายงานด้วยความรู้ความชำนาญในสายงานของตน การกำหนดกระบวนการในการแต่งตั้งและเลื่อนตำแหน่งไว้ให้ชัดเจน โดยคำนึงถึงอาวุโส ความรู้ความสามารถ และความพึงพอใจในบริการที่ประชาชนได้รับ ให้มีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมข้าราชการตำรวจ เพื่อพิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์เรื่องร้องทุกข์ รวมทั้งการกำหนดระบบคุณธรรมให้เกิดขึ้น เพื่อเป็นที่พึ่งของข้าราชการตำรวจในการปลดเปลื้องทุกข์ของข้าราชการตำรวจที่เกิดจากผู้บังคับบัญชา

ที่สำคัญ เพื่อประโยชน์ในการบริการประชาชน และดำเนินการให้เกิดประสิทธิภาพและรวดเร็ว ให้พนักงานสอบสวนในทุกท้องที่มีหน้าที่ และอำนาจรับคำร้องทุกข์ หรือคำกล่าวโทษที่มีผู้ร้องทุกข์หรือกล่าวโทษ ณ ที่ทำการที่ตนปฏิบัติหน้าที่อยู่ ไม่ว่าเหตุจะเกิดขึ้นในท้องที่ใด และเมื่อรับคำร้องทุกข์หรือคำกล่าวโทษแล้ว ให้มีหน้าที่สอบสวนเบื้องต้นเท่าที่จะพึงทำได้ แล้วรีบส่งคำร้องทุกข์หรือคำกล่าวโทษพร้อมด้วยสำนวนการสอบสวนเบื้องต้น ไปยังพนักงานสอบสวนซึ่งมีเขตอำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาโดยเร็ว โดยให้ถือว่าการร้องทุกข์การกล่าวโทษ และการสอบสวนดังกล่าวเป็นการชอบด้วยกฎหมายแล้ว

 

ทว่าร่างกฎหมายทั้ง 2 ฉบับนี้ ก็ไปได้แค่ถึงคณะรัฐมนตรี ไม่ถึงสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เพราะเป็นช่วงรอยต่อของการจัดการเลือกตั้ง แต่การที่ได้ พล.อ.ประยุทธ์ เข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง ย่อมทำให้หลายฝ่ายตั้งความหวังว่า จะได้เห็นการปฏิรูปตำรวจอย่างเป็นรูปธรรม

สุดท้ายกลับไม่เป็นเช่นนั้น เพราะเมื่อปี 2562 ที่ผ่านมา พล.อ.ประยุทธ์ แต่งตั้งคณะกรรมการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. .... และร่าง พ.ร.บ.การสอบสวนคดีอาญา พ.ศ. ....และยังให้อดีตประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ(กรธ.) มีชัย ฤชุพันธุ์ เข้ามาเป็นประธานคณะกรรมการ โดยขณะนี้อยู่ในระหว่างกระบวนการรับฟังความคิดเห็นที่ดำเนินการโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

และล่าสุดปีนี้ 2563 มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 30 มิ.ย.2563 แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศในด้านต่างๆ ซึ่งประกอบด้วย กรรมการเดิมและกรรมการที่ได้รับแต่งตั้งใหม่หรือสับเปลี่ยนคณะรวมทั้งกำหนดหลักเกณฑ์การปฏิบัติ และเพื่อให้คณะกรรมการสิ้นสุดการปฏิบัติหน้าที่ลงพร้อมกัน จึงให้ยกเลิกประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่องแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ และใช้ประกาศฉบับนี้แทน 

 การเปลี่ยนทีมปฏิรูปประเทศรอบนี้ รวมถึง คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกระบวนการยุติธรรม

ที่ปรากฏชื่อ นายเข็มชัย ชุติวงศ์ เป็นประธาน มีกรรมการรวม 15 คน โดยระบุภารกิจ ขอบเขตงานด้านกระบวนการยุติธรรมทุกขั้นตอน กิจการตำรวจ การสอบสวนคดีอาญา การพัฒนาองค์กร ในกระบวนการยุติธรรมให้มีความรวดเร็ว ทันสมัย เป็นธรรม และน่าเชื่อถือ การบังคับใช้กฎหมาย การช่วยเหลือประชาชนด้านการยุติธรรม

จากภาพรวมทั้งหมด ตลอด 6 ปี ของ พล.อ.ประยุทธ์ อาจเรียกได้ว่า การปฏิรูปตำรวจไม่ต่างอะไรกับการวนลูป มีคณะกรรมการขึ้นมาดำเนินการหลายชุด และทำงานซ้ำไปซ้ำมา

และเมื่อปรากฏการณ์สะท้านกระบวนการยุติธรรม คดี ‘บอส อยู่วิทยา’ จะสร้างแรงกระเพื่อมมากพอ จะทำให้การปฏิรูปตำรวจไปถึงฝั่งหรือไม่ หรือจะยังวนลูป นับหนึ่งใหม่กันอีกรอบ