ส่องอำนาจหน้าที่ ‘สภาสูง’ จากทั่วโลก เหมือนหรือต่างจาก ‘ส.ว.’ ไทย ?

Key Points:

• สภาสูง (ส.ว.) ไม่ได้มีแค่ในประเทศไทยเท่านั้น แต่ในสหราชอาณาจักร และสหรัฐอเมริกาก็มีเช่นกัน เพียงแต่มีที่มา และอำนาจหน้าที่แตกต่างกัน
• แม้อังกฤษจะมี ส.ว. แต่นายกรัฐมนตรีต้องมาจากเสียงข้างมากของ ส.ส. ในสภา ส่วน ส.ว. อเมริกา ต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชน
• ในอดีตประเทศสวีเดนก็เคยมีสภาสูงเช่นกัน แต่ยกเลิกไปด้วยเหตุผลเพื่อความเป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง และการเมืองต้องมีความทันสมัย

นอกจากประเทศไทยแล้ว ประเทศอื่นๆ ที่ใช้ระบอบการปกครองแบบ “ประชาธิปไตย” ก็มี “สภาสูง” เป็นส่วนประกอบของรัฐสภา ในลักษณะเดียวกับ สมาชิกวุฒิสภา หรือ ส.ว. ของไทยเช่นเดียวกัน แต่อาจจะมีอำนาจหน้าที่หรือที่มาแตกต่างกันออกไปตามรัฐธรรมนูญ และการปกครองในแต่ละประเทศ และไม่ใช่สภาสูงทุกประเทศจะมีอำนาจในการลงมติเลือกนายกรัฐมนตรี

ส.ว. ของประเทศไทยชุดปัจจุบัน ถูกแต่งตั้งมาจากรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2560 แบ่งออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ 1) ส.ว. โดยตำแหน่ง 2) ส.ว. แบบเลือกกันเอง และ 3) ส.ว. ที่ คสช. คัดเลือกโดยตรง มีหน้าที่ และอำนาจติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ และสามารถร่วมกับ ส.ส. ลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีได้

• สภาสูงคืออะไร แตกต่างจากสภาล่างอย่างไรบ้าง

สำหรับความหมายโดยรวมของสภาสูง หรือ Senate นั้น เป็น 1 ใน 2 ของระบบรัฐสภาแบบสองสภา ส่วนมากเป็นสภาของ “ผู้ทรงคุณวุฒิ” หรือ “ผู้ที่มีวัยวุฒิ” มาจากคำภาษาละตินว่า Senex หมายถึงผู้ที่มีอายุมากกว่า ในอดีตสมัยโรมันโบราณมีการนิยามสภาสูงว่า เป็นสภาของผู้ที่ฉลาดกว่าหรือมีประสบการณ์ทางสังคมมากกว่าคนทั่วไป เรียกได้อีกอย่างหนึ่งว่า “ชนชั้นปกครอง”

สภาสูงนั้นมีที่มาแตกต่างกันออกไปในแต่ละประเทศ ไม่ว่าจะเป็น การแต่งตั้ง การสืบสายเลือด หรือการเลือกตั้ง มีหน้าที่ให้คำแนะนำ คำปรึกษา และข้อเสนอแนะต่อสภาล่างหรือที่เรียกอีกอย่างหนึ่งว่า “สภาผู้แทนราษฎร” หรือ ส.ส. นอกจากนี้สภาสูงบางประเทศยังสามารถทักท้วง พิจารณา หรือยับยั้งสภาล่างในการตรากฎหมายบางอย่างได้ เพื่อไม่ให้มีอำนาจตรากฎหมายแต่เพียงสภาเดียว

• “สภาขุนนาง” สภาสูงแห่งสหราชอาณาจักร ไม่มีสิทธิระงับการออกกฎหมาย

หนึ่งในประเทศประชาธิปไตยที่มีประวัติยาวนานก็คือ “สหราชอาณาจักร” มีสภาสูงที่เรียกว่า สภาขุนนาง หรือ House of Lords เป็นสภาสูงแห่งรัฐสภาสหราชอาณาจักรบริเตนใหญ่ และไอร์แลนด์เหนือ ซึ่งมาจากการแต่งตั้งทั้งหมด ไม่ได้ผ่านการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน มีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบ และเสนอกฎหมายของรัฐบาลและสภาสามัญ หรือ ส.ส. มีสมาชิกทั้งหมด 782 คน (ข้อมูล เมื่อ 8 พ.ค.2019) สามารถแบ่งออกได้ดังนี้

1. ขุนนางสืบตระกูล (Hereditary Peers) ในอดีตสภาขุนนางมาจากขุนนางสืบตระกูลเท่านั้น เป็นขุนนางที่ได้ตำแหน่งสืบทอดจากบรรพบุรุษตระกูลเก่าแก่ของอังกฤษ ปัจจุบันถูกกำหนดไว้ให้มี 92 คน

2. ขุนนางศาสนา (Lords Spiritual) สมาชิกสภาขุนนางที่มาจากผู้ดำรงตำแหน่งบิชอป และอาร์ชบิชอปทั่วประเทศ ปัจจุบันกำหนดไว้ที่ 26 คน

3. ขุนนางตลอดชีพ (Life Peerages) มาจาก พ.ร.บ. แต่งตั้งสมาชิกสภาขุนนางเมื่อ ค.ศ. 1958 เป็นขุนนางที่มาจากการแต่งตั้ง เพราะมีความดีความชอบ หรือเป็นบุคคลสำคัญของประเทศ และสามารถลาออกได้

หน้าที่หลักของสภาขุนนางคือ การพิจารณาร่างกฎหมาย เนื่องจากทุกร่างกฎหมายต้องถูกพิจารณาจากทั้งสองสภา และสภาขุนนางสามารถตั้งคณะกรรมาธิการตรวจสอบนโยบาย หรือ รวบรวมข้อมูล ตรวจสอบ ทำรายงานประกอบการพิจารณาร่างกฎหมายได้ แต่ขุนนางไม่สามารถยับยั้งการออกกฎหมายทำได้แค่ชะลอออกไป 2 ปี เท่านั้น รวมถึงห้ามสภาขุนนางแก้ไขร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเงิน ทำได้แค่ให้ความเห็นชอบยืนตามสภาสามัญเท่านั้น

ในอดีตสภาขุนนางมีความใกล้เคียงกับศาลสูงสุด มีอำนาจพิจารณาฎีกาขั้นตอนสุดท้าย ที่เป็นกรณีคดีทางอาญาหรือทางแพ่ง และพาณิชย์ที่สำคัญ และอยู่ในความสนใจของประชาชน ต่อมามีการผ่านกฎหมายปฏิรูปรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 2005 อำนาจดังกล่าวจึงได้ถูกโอนไปยังศาลฎีกาสูงสุดแห่งสหราชอาณาจักร ที่มีการจัดตั้งขึ้นมาใหม่

สำหรับการลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีนั้น มาจากเสียงข้างมากของ ส.ส. และตามธรรมเนียมปัจจุบัน นายกฯ จะต้องเป็น ส.ส. และเป็นหัวหน้าพรรคการเมือง เพื่อให้หัวหน้าฝ่ายบริหารที่มาจากสภาล่างสามารถควบคุมเสียงข้างมากได้ เพื่อผ่านกฎหมาย และนโยบายได้

• สภาสูง หรือ ส.ว. สหรัฐอเมริกา มาจากการเลือกตั้ง 100%

นอกจากนี้ยังมีประเทศที่ใช้การปกครองระบอบประชาธิปไตยที่มีประธานาธิบดีเป็นประมุข เช่น “สหรัฐอเมริกา” ก็ใช้ระบบรัฐสภาแบบสองสภาเช่นกัน โดยมีสภาสูงที่เรียกว่า วุฒิสภาแห่งสหรัฐอเมริกา หรือ Senate มีสมาชิกมาจาก “การเลือกตั้ง” ทั้งหมด มีจำนวน 100 คน จากทั้งหมด 50 รัฐ (2 คน ต่อ 1 รัฐ) มีวาระ 6 ปี ที่น่าสนใจคือ ส.ว. แต่ละคนจะมีกำหนดการครบวาระไม่พร้อมกัน ซึ่งทุก 2 ปี สมาชิกจำนวน 1 ใน 3 จะต้องเลือกตั้งใหม่

สำหรับคุณสมบัติของ ส.ว. อเมริกานั้นมีอยู่ 3 ข้อ และจำเป็นจะต้องมีครบทุกข้อ ดังนี้ 1) มีอายุอย่างน้อย 30 ปี 2) มีสัญชาติอเมริกันอย่างน้อย 9 ปี และ 3) มีถิ่นที่อยู่ในรัฐที่ตัวเองจะลงเลือกตั้ง โดยจุดประสงค์ของสภาสูงคือ เพื่อตรวจสอบ ส.ส. และรัฐบาล ทำให้ทั้ง 2 สภามีอำนาจไม่ต่างกันมาก และ ส.ว. สามารถตรวจสอบและออกกฎหมายได้เช่นเดียวกับ ส.ส.

นอกจากนี้ “ประธานวุฒิสภา” มีบทบาทสำคัญในการแต่งตั้ง ส.ว. ในการดำรงตำแหน่งคณะกรรมาธิการวุฒิสภา ทำให้มีอำนาจพิจารณา หรือ ดำเนินการทางกฎหมายในการรับรองหรือแต่งตั้งเจ้าหน้าที่รัฐ รวมไปถึงคณะรัฐมนตรีในรัฐบาลกลาง เรียกได้ว่าเป็นผู้เลือกผู้นำรัฐบาลโดยตรง

ที่สำคัญหากเกิดการฟ้องร้องเจ้าหน้าที่รัฐ เมื่อ ส.ส. ดำเนินคดีแล้วจะส่งต่อให้ ส.ว. ตรวจสอบข้อหา ด้วยการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาพิจารณา โดยเจ้าหน้าที่ในที่นี้รวมถึง “ประธานาธิบดี” ที่ถือว่าเป็นประมุขของประเทศด้วย และแม้ว่ารองประธานาธิบดีจะดำรงตำแหน่งประธานวุฒิสภา แต่ไม่ได้มีฐานะ เป็นสมาชิกวุฒิสภา ทำให้ไม่มีอำนาจในการอภิปรายหรือออกเสียงในญัตติใดๆ

• ทำไมสวีเดน ถึงยกเลิกสภาสูง ?

แม้ว่าหลายประเทศจะคงไว้ซึ่ง “สภาสูง” แต่ก็ยังมีบางประเทศที่ยกเลิกสภาสูง (ส.ว.) แล้วเหลือไว้เพียงสภาผู้แทน (ส.ส.) ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนเท่านั้น เช่น ประเทศสวีเดน เคยใช้ระบบสองสภามานานกว่าร้อยปี โดยมีสภาสูงที่เรียกว่า “สภาแรก” และสภาล่างหรือสภาที่สอง สำหรับสภาแรกมีสมาชิก 151 คน เข้ามาดำรงตำแหน่งโดยการแต่งตั้ง และมีวาระนานถึง 8 ปี มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมจากสภามณฑล และสภาเทศบาล

แม้ว่าจะเป็นการเลือกตั้งทางอ้อมแต่ด้วยกฎกติกาและคุณสมบัติของผู้สมัครรับเลือกตั้ง เช่น ต้องเป็นผู้ชายและมีรายได้มากตามที่กำหนดไว้เท่านั้น ทำให้ถูกมองว่าไม่ได้เป็นตัวแทนของผู้มีการศึกอย่างเดียว แต่ยังเป็นตัวแทนของคนรวยอีกด้วย

ปัจจุบันสวีเดนกลายเป็น “สภาเดี่ยว” หลังยกเลิกสภาแรกไปเมื่อปี 1970 เพื่อให้ประเทศมีความเป็นประชาธิปไตย และความทันสมัยมากขึ้น จากการแก้ไขกฎหมายกลไกของรัฐบาล โดย ส.ส. จะต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน รวมถึงสมาชิกสภามณฑล และสภาเทศบาลด้วย

นอกจากสหราชอาณาจักรและสหรัฐอเมริกาแล้ว ยังมีหลายประเทศที่ยังมี “สภาสูง” อยู่ เช่น ประเทศอินเดีย ประเทศญี่ปุ่น ประเทศไอร์แลนด์ เป็นต้น และแม้ว่า ส.ว. ของสหราชอาณาจักรจะมาจากการแต่งตั้ง แต่ก็ไม่สามารถลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีได้โดยตรง ส่วน ส.ว. อเมริกาแม้ว่าจะมีอำนาจในการรับรองเจ้าหน้าที่ภาครัฐ แต่ก็ต้องมีที่มาจากประชาชนเสียงส่วนมาก ซึ่งสะท้อนถึงประชาธิปไตยที่แท้จริง

อ้างอิงข้อมูล : สถาบันพระปกเกล้า, ศิลปวัฒนธรรม, iLaw และ The Matter

พิสูจน์อักษร....สุรีย์  ศิลาวงษ์