ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเอื้อหรือบั่นทอนการพัฒนา?

เพราะภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนั้นมีศักยภาพในการสร้างรายได้ภาษีให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของแต่ละพื้นที่เพื่อนำไปพัฒนาท้องถิ่นนั้น ๆ โดยตรง ซึ่งก็จะช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจในระหว่างพื้นที่ด้วย

เพื่อให้ผู้อ่านมองเห็นประเด็นเหล่านี้ได้ชัดเจนยิ่งขึ้น ผู้เขียนจึงขอจำกัดขอบเขตของการวิเคราะห์ในครั้งนี้ให้ครอบคลุมเฉพาะกรณีของกรุงเทพมหานครเท่านั้นก่อน

กรุงเทพฯไม่ใช่ประเทศไทย เพราะกรุงเทพฯเองก็มีปัญหาที่แตกต่างไปจากจังหวัดอื่น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการกระจุกตัวของกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มากเกินไปปัญหาการจราจรที่ติดขัด น้ำเสียและอากาศเป็นพิษ ปัญหาค่าครองชีพสูง ที่ดินมีราคาแพงจนเกิดปัญหาชุมชนแออัดและแหล่งอาชญากรรมที่มีการแพร่ระบาดของยาเสพติดให้โทษเป็นต้น

การแก้ปัญหาของเมืองใหญ่อย่างกรุงเทพฯ ต้องใช้เงินงบประมาณจำนวนมหาศาลเมื่อเทียบกับจังหวัดอื่น เพราะมีความเจริญทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกันไปจากพื้นที่อื่น และมีความต้องการบริการสาธารณะที่ผลิตโดยภาครัฐที่แตกต่างไปจากพื้นที่อื่น ด้วยเหตุนี้กรุงเทพมหานครจึงอาจจำเป็นต้องมีการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในอัตราที่สูงกว่าพื้นที่อื่นเพื่อนำมาใช้พัฒนาคุณภาพชีวิตของคนในเมืองการจัดเก็บภาษีในอัตราสูงก็จะช่วยเสริมบทบาทของกฎหมายผังเมืองในการสกัดกั้นปัญหาการกระจุกตัวของกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มากเกินไปได้ด้วยจึงเท่ากับช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจในเชิงพื้นที่ด้วย

มาถึงตรงนี้ หลายท่างคงอยากจะขอโต้แย้งดัง ๆ ว่า แล้วมันจะไม่ส่งผลเสียต่อภาคธุรกิจและสังคมของคนกรุงเทพฯ เองหรือที่จะต้องแบกรับภาระภาษีที่สูงกว่าพื้นที่อื่นในยามที่เศรษฐกิจกำลังมีปัญหาเช่นในปัจจุบัน คำตอบก็คือว่า มันจะไม่ขัดแย้งกับความต้องการของภาคธุรกิจและคนกรุงเทพฯ ไปเสียทั้งหมดถ้าหากว่ารายได้ส่วนใหญ่จากภาษีที่จัดเก็บเพิ่มนี้ ได้ถูกนำกลับไปใช้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย (ไม่รั่วไหลโดยเปล่าประโยชน์) เพื่อผลิตสินค้าบริการสาธารณะที่ช่วยให้คนกรุงเทพฯ มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น

ไหน ๆ ก็พูดถึงข้อดีของกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างแล้ว ก็จะขอพูดถึงในส่วนที่เป็นข้อเสียของกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างบ้าง เพราะหากทิ้งไว้ก็จะก่อให้เกิดผลเสียต่อเศรษฐกิจและสังคม อีกทั้งยังไม่ช่วยแก้ปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำตามที่หลายฝ่ายได้ฝากความหวังไว้ ข้อเสียดังกล่าวก็คือเรื่องการจัดเก็บภาษีที่ดินรกร้าง ซึ่งตั้งอยู่บนความเชื่อความเข้าใจผิด ๆ แบบเหมารวมว่า ที่ดินรกร้างนั้นสะท้อนถึงการใช้ประโยชน์ที่ดินแบบไร้ประสิทธิภาพ เพราะนายทุนกว้านซื้อที่ดินเปล่ามาเก็บไว้เฉย ๆ หวังเก็งกำไรเท่านั้น ดังนั้นจึงผลักดันให้มีการจัดเก็บภาษีที่ดินรกร้าง แต่ในข้อเท็จจริงแล้ว เจ้าของที่ดินรกร้างอาจไม่ได้เก็บที่ดินไว้เพื่อเก็งกำไรจากราคาฟองสบู่ในอนาคต หากแต่เจ้าของที่ดินรกร้างกลับต้องเผชิญกับความไม่แน่นอนของการเลือกรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ดินให้เหมาะสมกับปัจจัยพื้นฐานที่จะเปลี่ยนแปลงไปในอนาคตมากกว่า (ไม่ใช่เก็งกำไรจากราคาฟองสบู่)ยกตัวอย่างเช่น ราคาที่ดินรกร้างในเขตกรุงเทพฯ ที่มีแนวโน้มปรับตัวสูงขึ้นมากเมื่อไม่กี่ปีก่อนหน้านี้ ก็เป็นผลมาจากการเปลี่ยนแปลงทางด้านปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่ตามมาจากการจะมีระบบรถไฟฟ้าที่ครอบคลุมมากขึ้นในเขตกรุงเทพฯ นั่นเอง (ดูรูปประกอบ)

ดังนั้น เมื่อเจ้าของที่ดินรกร้างต้องเผชิญกับต้นทุนการปรับเปลี่ยนที่สูงหากตัดสินใจเลือกรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ผิดพลาด เขาจึงต้องเก็บที่ดินนั้นไว้ก่อนเพื่อรอให้ได้ข้อมูลที่เพียงพอเกี่ยวกับเวลาที่เหมาะสมในการพัฒนาที่ดินและรูปแบบการใช้ที่ดินที่เหมาะสมในระยะยาว ดังนั้น การมีที่ดินรกร้างจึงไม่ใช่การใช้ที่ดินอย่างไร้ประสิทธิภาพ แต่กลับจะสะท้อนถึงวิธีการใช้ที่ดินที่มีประสิทธิภาพในเชิงพลวัตภายใต้อนาคตที่ไม่แน่นอนและการมีต้นทุนการปรับเปลี่ยนที่สูงหากตัดสินใจเลือกรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ผิดพลาดนั่นเอง การเก็บภาษีที่ดินรกร้างจึงไม่สามารถช่วยให้เจ้าของที่ดินขยับเลื่อนจุดเวลาที่เหมาะสมในการเปลี่ยนที่ดินรกร้างไปเป็นการใช้ประโยชน์อื่นให้เร็วขึ้นได้เนื่องจากเจ้าของที่ดินรกร้างยังต้องรอคอยให้ได้ข้อมูลที่เพียงพอเพื่อใช้ตัดสินใจให้เหมาะสมอยู่ดี

ความขัดแย้งในเชิงนโยบายของภาครัฐในเรื่อง (ก) ความต้องการเก็บภาษีที่ดินเกษตรกรรมในอัตราต่ำเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรและ (ข) ความต้องการเก็บภาษีที่ดินรกร้างในอัตราสูงเพื่อลงโทษนักเก็งกำไรที่ดินนั้น กลับจะกลายเป็นการสร้างแรงจูงใจให้เจ้าของที่ดินรกร้างต้องเลี่ยงภาษีด้วยการแปลงที่ดินรกร้างให้เป็นที่ดินเกษตรกรรมเทียมชั่วคราวเพื่อจะได้เสียภาษีในอัตราที่ต่ำกว่าตามที่เคยเป็นข่าวครึกโครมไปเมื่อต้นปีนี้ภาษีที่ดินรกร้างจึงกลายเป็นจุดอ่อนที่ควรได้รับการปรับปรุงแก้ไขโดยเร็วเพราะไม่เพียงแต่จะไม่สามารถลดความเหลื่อมล้ำได้แล้ว มันยังจะเป็นสาเหตุให้ที่ดินจำนวนไม่น้อยในมือเจ้าของที่ดินรายเล็กรายน้อยต้องหลุดไปไปอยู่ในมือเจ้าของที่ดินรายใหญ่ในที่สุด

โดย... 

ศ.ดร.อารยะ ปรีชาเมตตา

กนิษฐา หลิน