ความเสี่ยงการคลัง!แบงก์รัฐสนองประชานิยม

บทความดังต่อไปนี้เป็นส่วนหนึ่งของบทความวิชาการที่จะนำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำปีของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ครั้งที่ 10 ซึ่งจะจัดขึ้นในวันศุกร์ที่ 2 ส.ค.นี้ เวลา 8.30-15.30 น. ณ โรงแรมดุสิตธานี กรุงเทพฯ บทความที่จะนำเสนอในวันนี้คือ "ความเสี่ยงทางการคลังจากการดำเนินงานของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ"

การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง (Quasi Fiscal Activities) ผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (Specialized Financial Institutions: SFIS) มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องในช่วงที่ผ่านมา โดย SFIS ได้มีบทบาทที่สำคัญในการเติมเต็มช่องว่างทางการเงิน (Financial Gap) ในระบบสถาบันการเงินไทย และมีการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังตามนโยบายรัฐบาล เช่น โครงการให้สินเชื่อที่มีเงื่อนไขผ่อนปรนต่างๆ ของ SFIS และโครงการแทรกแซงราคาผลผลิตทางการเกษตร

ทั้งนี้ บทบาทของ SFIS ที่ขยายตัวอย่างรวดเร็วในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา (แผนภาพที่ 1) ทำให้เกิดข้อกังวลถึงความเสี่ยงและภาระผูกพันทางการคลังที่อาจเพิ่มขึ้นจากการดำเนินนโยบายกึ่งการคลังผ่าน SFIS ดังนั้น จึงมีความจำเป็นที่ต้องศึกษาภาระทางการคลังที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงานของ SFIS เพื่อให้ทราบถึงขนาดของภาระทางการคลังในปัจจุบันและที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต

จากการประเมินระบบ SFIS ผู้ศึกษาเห็นว่า 1.มีการดำเนินงานตามพันธกิจที่ดี โดยสามารถเติมเต็มช่องว่างทางการเงินได้ดีในกลุ่มบุคคลรายย่อย กลุ่มเกษตรกรและผู้ที่ต้องการมีที่อยู่อาศัยเป็นของตนเองที่มีวงเงินไม่สูงมากนัก

บทบาทของ SFIS ยังคงจำกัดในกลุ่มวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (Small and Medium Enterprise:SMES) กลุ่มผู้มีรายได้น้อย และกลุ่มการเงินอิสลาม นอกจากนี้ ระบบสถาบันการเงินยังขาดผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่จำเป็นต่อการบริหารความเสี่ยงของสถาบันการเงิน ในส่วนของการค้ำประกันสินเชื่อที่อยู่อาศัย ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความจำเป็นของการมี SFIS ในระบบการเงินไทยในระยะต่อไป

ดังนั้น จึงควรมีการปรับบทบาทของSFIS ให้สามารถเติมเต็มช่องว่างทางการเงินของระบบการเงินได้อย่างมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น และ 2.แม้ว่าผลการดำเนินงานของระบบSFIS ในภาพรวมจะอยู่ในระดับที่ดีแต่ปัจจุบันมี SFIS ที่มีปัญหาฐานะทางการเงิน 2 แห่ง ดังนั้น เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาฐานะทางการเงินของ SFIS ในอนาคต ซึ่งจะส่งผลให้รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณเพื่อเพิ่มทุนให้กับSFIS ที่มีปัญหา จึงควรมีการพัฒนาระบบการกำกับดูแลและกรอบการดำเนินงานของ SFIS ให้สอดคล้องกับพัฒนาการของ SFIS ในปัจจุบัน

ในส่วนของภาระทางการคลังที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงานของ SFIS สามารถแบ่งเป็น 3 กลุ่มหลักตาม Fiscal Risk Matrix ของ Hana Polackova (1998) ดังรายละเอียดในตารางที่ 1 โดยเมื่อพิจารณาภาพรวมภาระทางการคลังที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงานของ SFIS ใน 3 รูปแบบ พบว่า

1.ในช่วงปี 2543-2549 ภาระทางการคลังยังอยู่ในระดับที่ต่ำ โดยมีมูลค่าชดเชยงบประมาณในแต่ละปีไม่เกิน 10,000 ล้านบาท ซึ่งอยู่ในช่วงต่ำกว่าร้อยละ 0.5 ของ GDP หรือไม่เกินร้อยละ 1.0 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี (ยกเว้นในปี 2543)

2.ในช่วงปี 2550 เป็นต้นมา มูลค่าชดเชยงบประมาณเกิน 10,000 ล้านบาท ยกเว้นในปี 2553

3.ในช่วงปี 2554-2557 ภาระทางการคลังจากการดำเนินงานของ SFIS มีการเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยอยู่ในช่วงระหว่าง 50,000-90,000 ล้านบาทต่อปี หรืออยู่ในช่วง 0.5-1% ของ GDP หรือในช่วง 2.0-4.0% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี

4.ในช่วงปี 2558-2562 มีประมาณการขอรับจัดสรรงบประมาณเพื่อชดเชยภาระทางการคลังให้กับ SFIS อยู่ในระดับ 150,000-200,000 ล้านบาท ซึ่งคิดเป็นประมาณ 1.0-1.2% ของ GDP หรือ 5.8-6.4% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี

ทั้งนี้ ภาระทางการคลังที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงานของSFIS มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นจากการดำเนินโครงการแทรกแซงราคาผลผลิตทางการเกษตรตามนโยบายรัฐบาล อย่างไรก็ดี ภาระการคลังดังกล่าวยังอยู่ในปริมาณที่ไม่สูงมากนัก โดยคิดเป็นประมาณร้อยละ 1 ของ GDP ในอีก 6 ปีข้างหน้า

ผู้ศึกษามีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการป้องกันความเสี่ยงและภาระทางการคลังที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินงานของSFIS ดังนี้

1.การเพิ่มประสิทธิภาพในการเติมเต็มช่องว่างทางการเงิน โดยการปรับบทบาทของ SFIS ให้สอดคล้องกับช่องว่างของระบบสถาบันการเงินที่ยังมีอยู่ โดยเฉพาะ กลุ่ม SMES กลุ่มรายย่อยระดับฐานราก และการค้ำประกันสินเชื่อที่อยู่อาศัย

2.พัฒนาระบบกำกับดูแลและกรอบการดำเนินงานที่เหมาะสมต่อระดับของพัฒนาการ ของ SFIS โดยการออกกฎหมายเพื่อกำกับดูแล SFIS เป็นการเฉพาะเพื่อให้มีกรอบการกำกับดูแลที่มีกฎหมายรองรับชัดเจน และส่งเสริมการบูรณาการในการกำกับดูแลโดยให้มีคณะกรรมการนโยบายสถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นผู้รับผิดชอบนโยบายที่เกี่ยวข้องกับ SFIS ทั้งหมด

3.การลดความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากภาระทางการคลังจากการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่านSFIS ดังนี้

1.รัฐบาลควรคำนึงถึงภาระทางการคลังจากการดำเนินงานของ SFIS ในการวิเคราะห์ฐานะทางการคลังเพื่อให้รายงานฐานะทางการคลังสามารถสะท้อนถึงสถานะและขนาดที่แท้จริงของภาคการคลังในระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยจะช่วยเพิ่มระดับความโปร่งใสทางการคลังของรัฐบาลและยังสามารถใช้เป็นแนวทางในการกำหนดยุทธศาสตร์การคลังของประเทศในระยะปานกลางถึงยาว

2.มีการจัดทำแผนชำระหนี้คืนให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เพื่อลดภาระหนี้ค้างจ่ายที่เกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการรับจำนำผลผลิตทางการเกษตรอย่างต่อเนื่อง และกำกับดูแลให้มีการจัดสรรงบประมาณให้เป็นไปตามแผนดังกล่าว

3.กำหนดเกณฑ์การขอรับการชดเชยความเสียหายจากการดำเนินโครงการกึ่งการคลังผ่าน SFIS ให้ชัดเจน เพื่อป้องกันการเสนอโครงการที่ไม่ได้ระบุขอบเขตการชดเชยความเสียหายไว้ ทำให้เกิดภาระทางการคลังที่รัฐบาลมีการผูกพันแต่ไม่ทราบวงเงินที่ชัดเจนได้

นอกจากนี้ สำหรับโครงการที่มีมติคณะรัฐมนตรีให้มีการชดเชยความเสียหายในอนาคตที่เกิดขึ้นแล้ว 8 โครงการ ควรมีการกำหนดเงื่อนไขการชดเชยความเสียหายให้ชัดเจน เพื่อให้ทราบถึงภาระทางการคลังที่จะเกิดขึ้น โดยควรกำหนดระดับ NPL สูงสุดที่รัฐบาลจะชดเชยผลขาดทุนที่เกิดขึ้นจากโครงการ เพื่อให้ SFIS ที่ดำเนินโครงการดังกล่าวมีการบริหารความเสี่ยงที่ดีภายใต้โครงการดังกล่าว