ภารกิจ "ลดความยากจน" หลังศึกโรคระบาดโควิด-19

จำนวนคนจน (ผู้ที่มีรายได้/ค่าใช้จ่ายน้อยกว่า 2.15 ดอลลาร์สหรัฐต่อวัน) เพิ่มขึ้นจาก 700.64 ล้านคนทั่วโลก ในปี ค.ศ. 2019 เป็น 761.94 ล้านคน ในปี ค.ศ. 2020 ซึ่งเป็นระดับที่สูงกว่าเมื่อปี ค.ศ. 2017

จึงกล่าวได้ว่า โรคโควิด-19 นั้น ทำให้เราสูญเสียปีแห่งความก้าวหน้าในการลดความยากจนไปอย่างน้อย 2 ปี

สำหรับประเทศไทย สถิติจากสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พบว่า จำนวนคนจน (ผู้ที่มีรายจ่ายน้อยกว่าเส้นความยากจนประจำชาติ) เพิ่มขึ้นจาก 4.34 ล้านคนในปี ค.ศ. 2019 เป็น 4.75 ล้านคนในปี ค.ศ. 2020 ก่อนจะลดลงเหลือ 4.41 ล้านคนในปี ค.ศ. 2021

โดยในปี ค.ศ. 2022 นั้น จำนวนคนจนอยู่ที่ 3.79 ล้านคน ซึ่งน้อยกว่าตัวเลขในปีที่ก่อนเกิดการระบาดของโรคโควิด-19 ดังนั้น การเพิ่มขึ้นของความยากจนในไทยในช่วงที่มีการระบาดของโรคโควิด-19 จึงมีระยะสั้นเพียง 1 ปี

ถือว่าทำได้ดีเมื่อเทียบกับประเทศรายได้ต่ำ เช่น ประเทศในตะวันออกกลางและแอฟริกา ที่อัตราความยากจนยังคงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง คำถามต่อมาคือ ภารกิจลดความยากจนจะดำเนินอย่างไรต่อไปหลังจากที่โรคโควิด-19 หมดไป

กว่า 3 ทศวรรษที่ผ่านมา หนึ่งในข้อถกเถียงสำคัญในกลุ่มนักเศรษฐศาสตร์การพัฒนาในประเด็นความยากจน คือ ความสำคัญของรัฐบาลและการใช้นโยบาย (Intervention and state-controlled policies) และการพึ่งพาตลาด (Market-oriented approach) ในการลดความยากจน

กระแสความนิยมของทั้ง 2 วิธีการนี้แปรเปลี่ยนอยู่หลายครั้ง โดยมีปัจจัยที่เกี่ยวข้องหลายประการไม่ว่าจะเป็นแนวคิดการพัฒนาเศรษฐกิจ รวมถึงความก้าวหน้าในการศึกษาวิจัยในสาขาเศรษฐศาสตร์

ในช่วงปี ค.ศ. 1990s นั้น แนวคิดหลักในการลดความยากจนคือ การพึ่งพาตลาด สะท้อนจาก Conventional wisdom ที่ว่าการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจคือกระสุนสำคัญในการเพิ่มความกินดีอยู่ดีผ่านการจ้างงาน (Job creation)

โดยเฉพาะงานที่เกิดขึ้นจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ประเทศนั้น ๆ มีความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบ (Comparative advantage) แนวคิดนี้เกิดขึ้นในช่วงที่หลายประเทศ

โดยเฉพาะประเทศในเอเชียตะวันออกหันมาดำเนินกลยุทธ์การพัฒนาเศรษฐกิจที่เน้นการส่งออก (Export-oriented industrialization development strategy) ส่งผลเกิดการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง แรงงานออกจากภาคเกษตรกรรมายังภาคอุตสาหกรรม ทำให้ประชาชนมีรายได้เพิ่มขึ้นและหลุดพ้นความยากจนในที่สุด

ในช่วงเวลาเดียวกัน Market approach ยังได้รับความนิยมต่อเนื่องในกลุ่มผู้กำหนดนโยบาย สังเกตุจากการที่ธนาคารโลกมีฉันทามติแห่งวอชิงตัน (Washington Consensus) ซึ่งเป็น Policy prescriptions ที่เสนอแนวทางในการพัฒนาเศรษฐกิจผ่านตลาด ลดบทบาทและการแทรกแซงของรัฐ 

อย่างไรก็ตาม หลังจากการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจในหลายภูมิภาคในช่วงรอยต่อของยุคมิลลิเนียม ทั้ง Asian Financial Crisis ในปี ค.ศ. 1997 รวมถึง Subprime crisis ในปี ค.ศ. 2008 และสำทับด้วยการระบาดของโรคโควิด-19

นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 2019 เป็นต้นมานั้น ดูเหมือนว่า บทบาทของรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจ รวมถึงการลดความยากจนจะเข้ามาแทนที่ Market approach

อย่างไรก็ตาม งานวิจัยจำนวนมากชี้ให้เห็นว่าอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจคือตัวแปรที่สำคัญที่สุดในการลดความยากจนของประเทศกำลังพัฒนา

หนึ่งในผู้สนับสนุนแนวคิดดังกล่าวคือ Peter McCawley (นักเศรษฐศาสตร์ที่ Australian National University และอดีต Dean ที่ Asian Development Bank Institute ผู้ล่วงลับ) อธิบายว่าความยากจนในประเทศกำลังพัฒนามีลักษณะแตกต่างจากความยากจนในประเทศที่พัฒนาแล้ว (เช่น ประเทศ OECD) และประเภทของความยากจนที่ต่างกันนี้นำไปสู่ทางแก้ที่ต่างกัน

Peter อธิบายต่อว่า ในประเทศที่พัฒนาแล้วนั้น ความยากจนที่ลึกและคงที่ (Deep and persistent poverty) ไม่ได้เป็นปรากฏการณ์ที่พบได้โดยทั่วไป แต่ความยากจนมักกระจุกอยู่ที่กลุ่มใดกลุ่มหนึ่งของสังคม Peter เรียกมันว่า Localised poverty เพราะเป็นความยากจนที่มักพบในบางภาค บางช่วงอายุ และบางกลุ่มก้อนทางสังคม

ด้วยเหตุนี้ โครงการการลดความยากจนแบบพุ่งเป้าที่รู้กลุ่มเป้าหมายเป็นอย่างดี (Well-targeted anti-poverty program) จึงเป็นวิธีการในลดความยากจนที่เหมาะสม เช่น เมื่อรู้ว่าคนจนนั้นคือกลุ่มคนที่ทำอาชีพเกษตร รัฐก็จัดตั้งโครงการช่วยเหลือเกษตรกรทั้งในด้านรายได้และการเข้าถึงแหล่งเงินทุน

ในทางตรงกันข้าม ความยากจนในประเทศกำลังพัฒนานั้น เรียกว่าเป็น Mass poverty คือลักษณะของความยากจนที่พบได้ทุกหนแห่ง กระจายอยู่ทั่วประเทศ ไม่กระจุกอยู่ที่คนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง

ด้วยเหตุนี้ การลดความยากจนในประเทศกำลังพัฒนาจึงต้องอาศัยการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงอย่างต่อเนื่องและยาวนาน

เช่น เศรษฐกิจจีนที่เติบโตต่อเนื่องมากกว่า 7% เป็นเวลากว่า 3 ทศวรรษช่วยทำให้คนจีนหลายร้อยหลายคนหลุดพ้นจากความยากจน

Peter กล่าวว่า ในประเทศร่ำรวยนั้น นโยบายลดความยากจนแบบมุ่งเป้า (Well-targetted anti-poverty interventions) เป็นวิธีการที่สมเหตุสมผล เพราะ 1) ใช้งบประมาณไม่มาก และ 2) หน่วยงานภาครัฐมีศักยภาพที่จะใช้นโยบายดังกล่าว (Implementation)

ซึ่งทั้ง 2 สิ่งนี้ เป็นสิ่งที่แตกต่างในประเทศกำลังพัฒนา Peter มีความเห็นว่า Targetted anti-poverty intervention ในประเทศกำลังพัฒนานั้น มีต้นทุนที่สูง ทั้งในแง่ของต้นทุนในงบประมาณแผ่นดิน ที่ต้องไปเบียดกับโครงการอื่น ๆ (เนื่องจากจำนวนคนจนมีเยอะ)

และต้นทุนทางอ้อมในเรื่องของกฎระเบียบต่าง ๆ นอกจากนั้น เม็ดเงินที่ให้ไปยังประชากรยังมีน้อย เพราะงบมีจำนวน และไม่สร้างความแตกต่างให้กับความกินดีอยู่ดี

สำหรับไทย ได้เริ่มใช้โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ หรือรู้จักกันในชื่อ “บัตรคนจน” ตั้งแต่เดือนตุลาคม ค.ศ. 2017 และดำเนินโครงการต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน

โครงการดังกล่าวถือเป็นความพยายามในการลดความยากจนแบบพุ่งเป้าเนื่องจากมีการเปิดรับลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อย มีการกำหนดเกณฑ์ของผู้มีสิทธิได้รับบัตรสวัสดิการ และให้สวัสดิการเฉพาะผู้ที่ผ่านการพิจารณาจากภาครัฐเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม ยังไม่มีงานวิจัยเชิงประจักษ์ที่ชี้ว่าโครงการดังกล่าวมีส่วนช่วยในการลดความยากจนได้จริง

นอกจากนั้น จากการคำนวณโดยสำนักงานสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พบว่า กว่า 90% ของผู้ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐนั้นไม่ใช่คนจน สะท้อนว่างบประมาณของประเทศถูกใช้ไปกับผู้ที่ไม่ได้ยากจนและต้องการความช่วยเหลือเร่งด่วน ตามนิยามทางทฤษฎีเศรษฐศาสตร์

หลังจากจบศึกกับโรคโควิด-19 ความท้าทายในการลดความยากจนในไทยมีด้วยกันอย่างน้อย 3 ประการ

ประการแรก การรักษาอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม สอดคล้องกับระดับการพัฒนาเศรษฐกิจ (Stage of economic development) เป็นไปไม่ได้ที่ประเทศรายได้ปานกลางฐานบนอย่างไทยจะมีอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงเกิน 10% เฉกเช่นในอดีต

แต่สิ่งสำคัญคือการให้ความสำคัญกับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ Inclusive ซึ่งหมายถึงการไม่ทิ้งคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งไว้ข้างหลัง ไม่ว่าจะเป็นผู้ที่มีความเปราะบางทางเศรษฐกิจ ผู้พิการ ผู้ที่ทำงานนอกระบบ ผู้ที่อยู่ในชุมชน รวมถึงกลุ่มชาติพันธุ์ต่าง ๆ

ประการที่สอง ผลกระทบของโรคโควิด-19 ต่อคุณภาพชีวิตของคนนั้นไม่เท่ากันในแต่ละกลุ่ม ผลกระทบที่รุนแรงเกิดขึ้นในกลุ่มคนที่มีเกราะกำบังน้อย เช่น แรงงานนอกระบบ รวมถึงแรงงานที่ทำงานอยู่ในภาคเศรษฐกิจที่ต้องปิดตัวจากมาตรการที่ใช้เพื่อควบคุมโรคระบาด อาทิ การก่อสร้าง การให้บริการ และการท่องเที่ยว

ดังนั้น บาดแผลของโรคโควิด-19 ในกลุ่มคนเหล่านี้จึงรุนแรงและจะกลายเป็น key สำคัญในการลดความยากจนในอนาคต

ประการที่สาม เนื่องจากอัตราความยากจนของไทยอยู่ในระดับที่ไม่สูงมากนัก การลดความยากจนแบบมุ่งเป้านั้นถือเป็นวิธีการเสริม (Supplementary approach) ที่ดี จากอัตราความยากจนที่ยังมีความแตกต่างกันในแต่ละจังหวัด

ภาครัฐควรจัดสรรงบประมาณ (ทั้งจำนวนเงินช่วยเหลือและทรัพยากรบุคคล) ไปยังพื้นที่ที่มีความยากจนสูง  โดยอาจแบ่งพื้นที่ออกเป็น 4 กลุ่ม คือ จังหวัดที่มีความยากจนเข้มข้นสูงมาก เข้มข้นสูง เข้มข้นปานกลาง และเข้มข้นน้อย

การแบ่งพื้นที่ในรูปแบบดังกล่าวช่วยจัดลำดับความสำคัญในเชิงนโยบายและเป็นการชี้ให้เห็นถึงปัญหาความยากจนที่เกี่ยวข้องกับปัญหาเชิงโครงสร้างอื่น ๆ เช่น โครงสร้างพื้นฐาน การศึกษา และบริการทางสาธารณสุข

คำถามต่อมาคือ เมื่อทราบพื้นที่แล้ว จะให้สวัสดิการอย่างไร หลัก ๆ มีด้วยกัน 3 วิธีการ วิธีแรก คือ การให้สวัสดิการเฉพาะคนจนเพียงอย่างเดียว ซึ่งมันคือการให้สวัสดิการแบบมุ่งเป้า (Targeting) ที่ต้องอาศัยการตามหาคนจน ปัญหาหลักของวิธีการนี้คือการกำหนดกฎ เกณฑ์ ที่ใช้ในการแยกคนจนกับคนไม่จน

รวมถึงการตกหล่นของคนจน ที่อาจมีอุปสรรคด้านการเข้าถึงข้อมูลและเอกสารหลักฐานต่าง ๆ ทำให้ไม่เข้าเกณฑ์ในการรับสวัสดิการ หากเกณฑ์ต่าง ๆ สามารถแยกคนจนได้จริง ง่ายต่อการปฏิบัติ และมีประสิทธิภาพในการเข้าถึงคนจน สัดส่วนของคนจนที่ไม่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐควงไม่สูงถึง 48% ของคนจนทั้งหมด

ภาครัฐอาจพิจารณาปรับรูปแบบให้มีการตามหาคนจนเชิงรุกมากขึ้น ผ่านการจัดทำฐานข้อมูลคนจนอย่างเป็นระบบและให้ชุมชนมีส่วนร่วมมากขึ้นในการจัดทำฐานข้อมูล

วิธีการที่สองคือการให้เงินแบบถ้วนหน้า โดยศาสตราจารย์ Martin Ravallion เรียกว่าชื่อว่า Big Income Guarantee (BIG) ซึ่งเป็นการให้เงินจำนวนหนึ่ง (Fixed transfer payment) กับทุก ๆ คน โดยไม่สนใจว่าจะเป็นคนจนหรือไม่

ดังนั้น BIG จึงเป็นการลดความยากจนโดยไม่ต้องการการตั้งเป้าหมายและไม่ต้องการตามหาคนจน

ประเด็นของ BIG ที่ต้องขบคิด โดยเฉพาะในบริบทของประเทศกำลังพัฒนาอย่างไทยคือเรื่องงบประมาณ ที่มีต้นทุนค่าเสียโอกาสเป็นค่าใช้จ่ายในด้านอื่น ๆ อย่างไรก็ตาม ประโยชน์จากการขจัดความยากจนด้วย BIG ควรนำมาบวกลบคูณหารกับต้นทุนการบริการจัดการที่ต่ำเช่นกัน

วิธีการที่สามคือ Minimum Guaranteed Income (MIG) ซึ่งศาสตราจารย์เมธี ครองแก้ว ได้อธิบายไว้ว่าเป็นการให้เงินอุดหนุนผู้ที่มีรายได้น้อยเท่ากับความแตกต่าง (ช่องว่าง) ระหว่างมาตรฐานความเป็นอยู่ขั้นต่ำกับรายได้หลังหักภาษี ซึ่งมูลค่าของเงินอุดหนุนจะแปรผกผันกับระดับรายได้ของประชากร

ความท้าทายของวิธีการแรกคือ เกณฑ์ในการคัดแยกว่าคนไหนจนและสมควรได้รับการช่วยเหลือ ขณะที่ความท้าทายของสองแนวคิดหลังคือการกำหนดระดับมาตรฐานการครองชีพขั้นต่ำ

แน่นอนว่าไม่มีวิธีการใดที่สมบูรณ์แบบ แต่การเริ่มต้นศึกษา เปรียบเทียบ ทดลอง โดยใช้ระเบียบวิธีที่เป็นวิทยาศาสตร์นั้น จะช่วยให้รัฐบาลและผู้กำหนดนโยบายมีข้อมูลเชิงประจักษ์ประกอบการตัดสินใจ เพื่อให้ภารกิจลดความยากจน มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น.