เราศึกษา รัฐสวัสดิการ ประเทศอื่นไปทำไม?

“...ระบอบรัฐสวัสดิการมิใช่นโยบายสังคมต่าง ๆมารวมกัน แต่มันคือระบบที่ประกอบด้วยสถาบันองค์กรต่างๆ สัมพันธ์กันอย่างซับซ้อน...” Esping-Andersen, 1999

ทำไมไม่มีประเทศไหนทำตามสแกนดิเนเวีย?      

        เมื่อสแกนดิเนเวียเป็นรูปแบบที่พึงปรารถนาขนาดนี้แล้ว ทำไมไม่มีประเทศอื่นดำเนินรอยตาม? สแกนดิเนเวียมิได้เป็นประเทศที่ร่ำรวยที่สุดในโลก เศรษฐกิจใหญ่ที่สุดในโลก เศรษฐกิจเขาเล็กกว่าอินเดีย และจีน รายได้ต่อประชากรก็น้อยกว่า อเมริกา หรือสิงคโปร์อีก

        หรือว่าผู้นำประเทศรายได้สูงไม่เห็นใจประชาชน? หมกหมุ่นระบบทุนนิยม? บทความนี้มาสำรวจกันว่าเหตุใดไม่มีประเทศไหนเลียนแบบสแกนดิเนเวียได้

การศึกษานโยบายและการถ่ายโอนนโยบาย

       เราสามารถศึกษารัฐสวัสดิการโดยจำเพาะประเทศใดประเทศหนึ่ง หรือศึกษาเปรียบเทียบประเทศต่างๆ ข้อดีของการศึกษาประเทศเดียว คือ สามารถศึกษาเชิงลึกลงรายละเอียดข้อมูลทางประวัติศาสตร์ได้ มองเห็นพลวัตของการค่อยๆ ก่อร่างสร้างรัฐสวัสดิการขึ้นมา

เพราะกรุงโรมสร้างไม่เสร็จในวันเดียวฉันท์ใด รัฐสวัสดิการก็ต้องใช้เวลาเป็นทศวรรษหรือศตวรรษในการสร้างมันขึ้นมา

การศึกษารัฐสวัสดิการเปรียบเทียบเริ่มเป็นที่นิยมมากขึ้นในช่วงหลังจากทศวรรษ 70-80 เนื่องจากกลุ่มประเทศยุโรปประสบปัญหาวิกฤติรัฐสวัสดิการ กองทุนประกันสังคมติดหนี้ก้อนโตขึ้นทุกปีชนิดว่าใช้หนี้ไม่มีวันหมด

เนื่องจากปัญหาโครงสร้างประชาชนเริ่มเข้าสู่สังคมสูงวัย ประชาชนอายุยืนขึ้นจากสันติภาพไม่มีสงคราม สวัสดิการที่ประชาชนได้จากรัฐช่วยลดอัตราการตาย อีกทั้งวิกฤติเศรษฐกิจทำให้เกิดเงินเฟ้อและอัตราว่างงานสูง

เหล่านี้ทำให้รายจ่ายกองทุนประกันสังคมเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วเกินกว่ารายได้ที่เก็บได้จากเบี้ยประกันคนทำงาน เมื่อเกิดปัญหาและจำเป็นต้องปฏิรูปรัฐสวัสดิการใหม่ พวกเขาก็เริ่มหารูปแบบทางเลือกอื่น ซึ่งก็คือรัฐสวัสดิการในเอเชียตะวันออก เพราะมีลักษณะที่แตกต่างอย่างสิ้นเชิงกับตะวันตก

รัฐใช้จ่ายงบประมาณด้านสวัสดิการสังคมน้อย และให้ครอบครัวเข้าร่วมรับผิดชอบ อีกทั้งนโยบายสวัสดิการสังคมช่วยกระตุ้นการเติบโตเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่องอีก แรงงานก็ได้รับการคุ้มครองสังคมขั้นพื้นฐาน

        การศึกษารัฐสวัสดิการเปรียบเทียบเป็นการศึกษาลักษณะที่เหมือนและแตกต่างกันของรัฐต่างๆ ศึกษาว่าเหตุการณ์ใดในประวัติศาสตร์ที่ส่งผลให้รัฐเกิดพัฒนาการที่เหมือนกันหรือแตกต่างกัน

ศึกษาว่าปัจจัยใดเป็นอุปสรรค เป็นตัวสนับสนุนให้เกิดการพัฒนารัฐสวัสดิการ รวมถึงศึกษาว่ารัฐสวัสดิการรูปแบบต่างๆส่งผลต่อเศรษฐกิจ สังคม การเมืองอย่างไรตามมา

        แน่นอนว่า การศึกษารัฐที่เป็นระบบใหญ่อันซับซ้อนยิ่งต้องการข้อมูลจำนวนมหาศาล และเวลาในการวิเคราะห์ รวมถึงทฤษฎีการลงทุนและผลตอบแทนทางสังคม ทฤษฎีด้านกระบวนการนโยบายสาธารณะและการถ่ายโอนนโยบายสาธารณะ

ทำให้การศึกษารัฐสวัสดิการถูกลดรูปเป็น การศึกษานโยบายหรือกลุ่มนโยบายสวัสดิการสังคมและเป็นที่นิยมมากกว่าในปัจจุบัน

ข้อจำกัดของการถ่ายโอนนโยบาย

       อย่างไรก็ตาม การศึกษาประสบการณ์นโยบายจากประเทศอื่นเพื่อนำมาปฏิบัติตาม หรือการถ่ายโอนนโยบายสวัสดิการก็มีข้อจำกัดเช่นกัน Castles (1998) ได้อธิบายลักษณะดังกล่าวว่า

1.) ลักษณะกระบวนการผลิตสาธารณะ เป็นกระบวนการที่ซับซ้อนและยากที่จะมีแค่ตัวแปรเดียวกำหนด เช่น งบประมาณจำนวนมากจำเป็นต่อการทำนโยบายสุขภาพสำเร็จ แต่ก็พบว่าบางประเทศทำนโยบายสำเร็จถึงแม้มีงบประมาณจำกัดเพราะมีปัจจัยอื่นที่สนับสนุนทดแทน เช่น มีความร่วมมือจากองค์กรมูลนิธิต่างๆ เป็นต้น

2.) ไม่มีหลักประกันว่าปัจจัยที่เคยมีผลกำหนดนโยบายในปัจจุบัน เมื่อเวลาผ่านไปแล้วยังคงมีอิทธิพลต่อเนื่อง เช่น งบประมาณส่งผลต่อความสำเร็จนโยบายสุขภาพปัจจุบัน แต่ในอนาคต 30 ปีข้างหน้า ปัจจัยด้านงบอาจจะมีผลหรือไม่มีผลก็ได้

3.) ไม่มีเหตุผลใดที่จะสันนิษฐานว่าผลลัพธ์ของนโยบายประเภทต่างๆ จะมีปัจจัยกำหนดที่เหมือนกัน เช่น ปัจจัยที่ทำให้นโยบายสุขภาพสำเร็จก็ไม่จำเป็นว่าจะทำให้นโยบายการศึกษาสำเร็จด้วยเช่นกัน หรือการก๊อปปี้นโญบายจากประเทศฮื่นแล้วจะคาดหวังว่าจะได้ผลลัพธ์ที่เหมือนกัน

4.) ผลลัพธ์ของนโยบายสังคมต่างๆ ส่งผลกระทบต่อผลลัพธ์สวัสดิการด้วยวิธีการที่ซับซ้อน เช่น การศึกษาที่สูงขึ้นทำให้รายได้ประชาชาติสูงขึ้น บางประเทศอาจเป็นเพราะการศึกษาไปเพิ่มโอกาสการทำงานค่าตอบแทนสูง แต่บางประเทศกลไกอาจเกิดจากการศึกษาทำให้ประชาชนมีความเชื่อใจมากขึ้นไปเพิ่มประสิทธิทุนสังคมมากขึ้น เป็นต้น

ศึกษารัฐสวัสดิการประเทศอื่นยังมีประโยชน์ไหม?

       เมื่อการศึกษาประสบการณ์รัฐสวัสดิการประเทศอื่น การลอกเลียนแบบนโยบายสวัสดิการจากประเทศเจริญแล้ว ไม่รับประกันผลที่ตามมา

เช่น ประเทศไทยมีนโยบายสวัสดิการสังคมต่างๆเหมือนประเทศตะวันตก เช่น มีประกันสังคม มีประกันสุขภาพ มีบำนาญ มีนโยบายอาคารสงเคราะห์ แต่ความเหลื่อมล้ำยังสูงอยู่ คุณภาพชีวิตก็ไม่เท่าเทียม แบบนี้แล้วการศึกษาประสบการณ์จากต่างประเทศยังมีประโยชน์หรือไม่?

        การศึกษาเปรียบเทียบประเทศอื่นยังมีประโยชน์เสมอ เราศึกษารัฐสวัสดิการเปรียบเทียบเพื่อเป็นแรงบันดาลใจ หลีกเลี่ยงความผิดพลาด มากกว่าที่ศึกษาเพื่อจะทำตามอย่างไม่มีเงื่อนไข

การศึกษารัฐสวัสดิการสแกนดิเนเวียช่วยให้เราทราบว่า ตำแหน่งที่เรายืนอยู่ในปัจจุบันมันห่างจากเป้าหมายในอุดมคติมากน้อยเพียงใด เราต้องทำอะไรอีกเยอะแยะหรือไม่เพื่อที่จะได้รัฐที่ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีเทียบเท่าสแกนดิเนเวีย  

เราศึกษาประวัติศาสตร์รัฐสวัสดิการประเทศอื่น เพื่อทราบข้อผิดพลาดในอดีตและหลีกเลี่ยงการกระทำผิดซ้ำรอยประวัติศาสตร์ เช่น ประวัติศาสตร์รัฐสวัสดิการโลกตะวันตกต้องผ่านช่วงที่มีสงครามชนชั้นระหว่างนายทุนและแรงงาน

เราจะทำอย่างไรไม่ให้รัฐสวัสดิการไทยซ้ำรอยเกิดสงครามชนชั้น ที่สุดท้ายแล้วคนได้รับผลกระทบมากที่สุดก็คือ ประชาชนทั่วไปในสังคม.