ความยุติธรรมของคนระหว่างรุ่นกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

บทความโดย...สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันตัดสินโดยให้รัฐบัญญัติ ว่าด้วยการคุ้มครองการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ที่มีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 12 ธันวาคม 2562 ไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญว่าด้วยสิทธิขั้นพื้นฐาน* ทั้งนี้ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ มีเป้าหมายเพื่อป้องกันผลกระทบที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เป็นการปฏิบัติตามหน้าที่ของเยอรมันที่ปรากฏในข้อตกลงปารีส (Paris agreement) ซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายน 2559  
    ข้อตกลงดังกล่าวได้กำหนดเป้าหมายในการจำกัดการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกเอาไว้ที่ 2 องศาเซลเซียส และหากเป็นไปได้ก็จะจำกัดการเพิ่มขึ้นเอาไว้ที่ 1.5 องศาเซลเซียสเมื่อเปรียบเทียบกับระดับอุณหภูมิเฉลี่ยในช่วงก่อนอุตสาหกรรม (pre-industrial level)  กฎหมายนี้ยังเป็นการปฏิบัติตามเป้าหมายที่เยอรมันได้ประกาศไว้ในการลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกลงให้อยู่ในระดับที่สมดุล (greenhouse gas neutrality) ในปี พ.ศ.2593
    กฎหมายคุ้มครองการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศได้กำหนดให้มีการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตามลำดับจนถึงปี พ.ศ. 2573 ซึ่งจะต้องลดได้อย่างน้อย 55% เมื่อเทียบกับปี พ.ศ.2533 และยังได้กำหนดปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่ปล่อยได้ในแต่ละปีในหลายภาคส่วนไม่ว่าจะเป็นในภาคพลังงาน ภาคอุตสาหกรรม ภาคการเกษตร ภาคการขนส่ง การก่อสร้าง เป็นต้น  
    อย่างไรก็ตาม กฎหมายดังกล่าวไม่ได้กำหนดรายละเอียดการลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2573 เป็นต้นไป แต่กำหนดให้อย่างช้าที่สุดในปี พ.ศ. 2568 รัฐบาลต้องกำหนดรายละเอียดในช่วงเวลาภายหลังปี พ.ศ. 2573 โดยการตราเป็นกฎหมายลำดับรอง
 

ผู้ฟ้องคดีนี้กล่าวอ้างว่ามาตรการของกฎหมายข้างต้นไม่เพียงพอต่อการลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกในอัตราที่จะจำกัดการเพิ่มอุณหภูมิของโลกตามที่กำหนดในข้อตกลงปารีส ซึ่งจะทำให้ชีวิตของมนุษย์หลายล้านคนต้องอยู่บนความเสี่ยงกับผลกระทบที่ไม่อาจคาดหมายได้ของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
    ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ารัฐมีหน้าที่ในการปกป้องคุ้มครองสิทธิในชีวิต ร่างกาย สุขภาพของประชาชนจากผลกระทบที่จะเกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หน้าที่ดังกล่าวนี้ครอบคลุมถึงการคุ้มครองคนในรุ่นถัดไปด้วย เนื่องจากรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้การคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติและสัตว์ป่าในฐานะที่เป็นความรับผิดชอบสำหรับคนรุ่นถัดไปเป็นแนวนโยบายแห่งรัฐที่สำคัญ ซึ่งทำให้รัฐมีหน้าที่ในการปกป้องคุ้มครองการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสร้างสมดุลในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
    กรณีนี้ ศาลเห็นว่าการตรากฎหมายข้างต้นยังตั้งอยู่บนเป้าประสงค์เพื่อไปสู่การสร้างสมดุลในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และยังกำหนดมาตรการในการลดปริมาณก๊าซเรือนกระจก โดยไม่ได้ปล่อยให้เป็นภาระของประชาชนแต่เพียงอย่างเดียวในการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมเพื่อลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ อีกทั้งการกำหนดเป้าหมายโดยอาศัยข้อตกลงปารีสเป็นพื้นฐานยังอยู่ในกรอบดุลพินิจที่ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถกำหนดได้

อย่างไรก็ตาม ศาลเห็นว่าการลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกและการกำหนดปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่สามารถปล่อยได้ในแต่ละปีนั้นขัดกับหลักความได้สัดส่วน โดยศาลให้เหตุผลว่าไม่ควรมีคนในรุ่นหนึ่งสามารถปล่อยก๊าซ CO2 ได้ในปริมาณมากจนกระทั่งถึงขีดจำกัดที่สามารถปล่อยได้ (CO2-Budget/Credit) ในขณะที่ผลักภาระการลดปริมาณก๊าซให้กับคนในรุ่นถัดไปและทำให้ชีวิตของคนในรุ่นถัดไปมีข้อจำกัดในสิทธิสรีภาพอย่างมากมาย  เราควรส่งต่อทรัพยากรธรรมชาติที่เป็นพื้นฐานในการดำรงชีวิตให้แก่คนรุ่นถัดไปในสภาพที่เขายังคงสามารถรักษามันไว้ได้โดยไม่ต้องยอมสละเสรีภาพที่มากเกินไป
    ศาลเห็นว่าในอนาคตการจำกัดสิทธิเสรีภาพที่รุนแรงเพื่อปกป้องคุ้มครองการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอาจชอบด้วยรัฐธรรมนูญและสอดคล้องกับหลักความสมควรแก่เหตุ เนื่องจากอันตรายที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศรุนแรงขึ้นทำให้เราต้องยอมรับการจำกัดสิทธิเสรีภาพที่มากขึ้น แต่การจำกัดสิทธิเสรีภาพในอนาคต (หรือของคนในอนาคต) ที่เกิดจากกฎเกณฑ์ในปัจจุบันที่กำหนดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกย่อมต้องพิจารณาว่าสอดคล้องกับหลักความได้สัดส่วนหรือไม่จากมุมมองในปัจจุบัน
    ด้วยเหตุนี้ ศาลจึงเห็นว่าหากปล่อยก๊าซเรือนกระจกตามปริมาณที่กำหนดในช่วงระยะเวลาก่อนปี พ.ศ. 2573 จะส่งผลให้เกิดภาระอย่างมากต่อการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกหลังจากช่วงระยะเวลาดังกล่าว ซึ่งจะกระทบต่อสิทธิเสรีภาพในอนาคตจนเกินสมควรแก่เหตุ 
    จึงมีความจำเป็นที่จะต้องมีมาตรการเพื่อลดภาระในการลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกในช่วงระยะเวลาหลังปี พ.ศ.2573 ซึ่งต้องทำอย่างทันท่วงที เพราะการกำหนดปริมาณการปล่อยก๊าซจะเป็นสิ่งที่ชี้นำสังคมว่าจะพัฒนาเทคโนโลยีและวางแผนการพัฒนาอย่างไร รวมถึงเป็นแรงกดดันในการพัฒนาเพื่อลดผลกระทบที่จะเกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รวมถึงผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของคนในอนาคตด้วย
    การที่กฎหมายไม่ได้กำหนดมาตรการสำหรับช่วงระยะเวลาหลังปี พ.ศ.2573 เพียงแต่มอบอำนาจให้ฝ่ายบริหารกำหนดรายละเอียดการลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกอย่างช้าที่สุดในปี พ.ศ.2568 จึงเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพในอนาคตอย่างเกินสมควรแก่เหตุ ฝ่ายนิติบัญญัติต้องแก้ไขกฎหมายดังกล่าวโดยกำหนดมาตรการหลังปี พ.ศ.2573 ซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติอาจจะกำหนดรายละเอียดเอง หรือกำหนดกรอบเพื่อให้ฝ่ายบริหารตอบสนองต่อปัญหาได้อย่างทันท่วงทีก็ได้
    คำตัดสินดังกล่าวทำให้แนวคิด “ความยุติธรรมของคนระหว่างรุ่น (Intergenerational Justice)” และการคุ้มครองการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ปรากฏขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมและสามารถใช้เป็นฐานในการเรียกร้องทางศาลได้ ทั้งยังย้ำเตือนคนในรุ่นปัจจุบันว่าโลกในอนาคตคือโลกของคนหนุ่มสาวและคนในรุ่นถัดไป.
    หมายเหตุ คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันที่ 1 BvR 2656/18 -, Rn. 1-270 เข้าถึงออนไลน์ได้ที่ http://www.bverfg.de/e/rs20210324_1bvr265618.html