'กฎหมายอากาศสะอาด' ต้องสามารถแก้ปัญหา 'วิกฤติไฟลอบเผา' ภาคเหนือได้

ขณะนี้ร่างกฎหมายอากาศสะอาดยังอยู่ในขั้นตอนแปรญัตติ ของกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด ซึ่งต้องควบรวมร่างๆ ต่าง 7 ฉบับ ที่แตกต่างกันในรายละเอียดและหลักการ กฎหมายนี้ผ่านวาระแรกด้วยคะแนนเสียงท่วมท้นจากทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน มีร่างฉบับประชาชนร่วมด้วยอีก 1 ฉบับ ก่อให้เกิดความหวังว่าจะช่วยแก้บรรเทาวิกฤติมลพิษอากาศฝุ่นควันที่เป็นวิกฤติเรื้อรังมายาวนาน

ฤดูฝุ่นควันของปี 2567 ใกล้จะจบลง ด้วยความพ่ายแพ้ซ้ำแล้วซ้ำเล่า ตรงที่รัฐและสังคมยังไม่สามารถจัดการกับแหล่งกำเนิดการลักลอบเผาป่าที่โล่งซึ่งเป็นแหล่งกำเนิดหลักในประเทศ การไหม้เกิดขึ้นมากมายตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ที่เขตป่าตะวันตกรอบเขื่อนศรีนครินทร์ จากนั้นเมื่อถึงมีนาคมการไหม้ในป่ามากมายในเขตภาคเหนือก็เริ่มขึ้น

แหล่งกำเนิดฝุ่นควันที่ใหญ่ที่สุดคือ การเผาในที่โล่ง

ในช่วงต้นเดือนเมษายนจำนวนจุดความร้อนในประเทศพุ่งขึ้นเกิน 3,000 จุด เป็นแหล่งกำเนิดใกล้ บวกกับจุดความร้อนนอกประเทศที่มีมากยิ่งกว่า ส่งผลให้ค่ามลพิษอากาศในภาคเหนือเกินมาตรฐานหลายเท่า โดยพบว่าช่วงเช้าวันที่ 5 เมษายน หลายพื้นที่ค่าฝุ่นเกิน 200 ไมโครกรัม/ลบ.ม. ซึ่งเป็นระดับอันตรายรุนแรง 

จริงอยู่ที่แหล่งกำเนิดของมลพิษฝุ่นมีมากมาย และแตกต่างกันตามบริบทพื้นที่ สำหรับภาคเหนือ มีสาเหตุปัจจัยทั้งสภาพภูมิประเทศ ภูมิอากาศ แหล่งกำเนิดนอกประเทศข้ามแดนมา แต่ที่สุดแล้วแหล่งกำเนิดใหญ่ปัจจัยหลักที่สุดคือการเผาที่โล่ง ที่แสดงออกชัดเจนทั้งการเกิดขึ้นแบบยากควบคุมและระดับความสามารถในการตามดับ 

ตัวอย่างรูปธรรมของตัวปัญหาที่เกิดในปีนี้เป็นโจทย์ท้าทายต่อคณะกรรมาธิการฯ จะสามารถออกแบบผสมผสานเนื้อหาข้อดีข้อเสียจากร่างต่างๆ ทำให้กฎหมายอากาศสะอาดมีอิทธิฤทธิ์แก้จุดอ่อน-ช่องโหว่ เพิ่มกลไกที่เหมาะสม ต้องนำไปสู่การแก้ปัญหาได้จริงๆ เท่านั้น

มันจึงเป็นความท้าทายอย่างยิ่ง ว่าจะออกแบบกลไกตามกฎหมายเช่นไรที่จะสัมฤทธิผลตามเป้าหมายอากาศสะอาด

กฎหมายและระเบียบที่มีอยู่เดิม ยังไม่สามารถจัดการปัญหาได้เบ็ดเสร็จ

โจทย์ที่ท้าทาย ที่ควรพิจารณาประการแรกคือ กฎหมายและระเบียบที่มีอยู่เดิม ยังไม่สามารถจัดการปัญหาได้แบบสะเด็ดจริง ด้วยเหตุใดสักเหตุหรือหลายเหตุผสมผสานกัน 

หนึ่ง-อำนาจประกาศห้ามเผาไม่สามารถเป็นจริง
หลายปีมาแล้วที่แต่ละจังหวัดใช้อำนาจห้ามเผาเด็ดขาดในระหว่างช่วงเวลา อำนาจดังกล่าวอ้างอิงกฎหมายหลายฉบับ แต่ที่สุดก็พบว่า มีการลักลอบเผามากมายในช่วงดังกล่าว 

สอง-บทลงโทษการเผาไม่เป็นจริง
มีกฎหมายหลายฉบับโดยเฉพาะกฎหมายด้านป่าไม้ที่เอาผิดผู้เผาป่า เช่น พรบ.ป่าไม้ พ.ศ.2484 ถ้าลุกลามเกิน 25 ไร่ ต้องระวางจำคุก 2-5 ปี ปรับไม่เกิน 1 แสนบาท หากเผา มีความผิดตาม พรบ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า 2535 โทษจำคุกยิ่งเพิ่มเป็นไม่เกิน 7 ปี แต่ปรากฏว่า ยังมีการลอบเผาในเขตป่าของรัฐมากมายโดยตลอด  แม้จะมีการจับกุมเอาผิดได้บ้างแต่ส่วนใหญ่จับไม่ได้ 

สาม-อำนาจประกาศเขตพื้นที่ปัญหา
เมื่อพบว่าข้อปัญหานั้นยกระดับขึ้น เช่น การไหม้ลุกลาม หรือ เกิดมลพิษมากขึ้น อำนาจตามกฎหมายต่างๆ ทั้ง พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อม ฯลฯ ล้วนมาจากแนวความคิดเรื่องการจัดการภัยพิบัติ และเชื่อว่าการประกาศเขตให้อำนาจสั่งห้าม สั่งจัดการใดๆ เป็นพิเศษ สามารถระงับปัญหาได้ แต่ในทางปฏิบัติที่เป็นจริง เมื่อเหตุการณ์ไฟลุกลามขึ้นถึงจุดแล้ว การประกาศเขต มีผลอำนวยแค่ได้ใช้งบประมาณเพิ่มขึ้น หรือระดมทรัพยากรมามากขึ้น ไม่ได้มีผลสำคัญต่อการจัดการดับไฟ 

ปรากฏว่าร่างกฎหมายอากาศสะอาด มีแนวทางลักษณะเดียวกับกฎหมายพิเศษที่ให้อำนาจไปจัดการปัญหาที่มีอยู่เดิม เช่น ให้อำนาจประกาศเขต เมื่อประกาศแล้วมีอำนาจระดมทรัพยากรและงบประมาณไปจัดการ มีอำนาจอำนวยการบริหารต่างๆ เพื่อจัดการภัยพิบัติทางมลพิษอากาศที่เกิด รวมถึง การสั่งการให้ระงับยับยั้ง (การเผา) 

ซึ่งหากมีเนื้อหาอยู่เท่านี้ เชื่อได้ว่า คงจะไม่สามารถแก้ปัญหาวิกฤตมลพิษฝุ่นที่เกิดจากการเผาที่โล่งได้ เพราะไม่มีความแตกต่างจากกฎหมายเดิมที่ใช้อยู่ 

เปิดความแตกต่างของกฎหมายอากาศสะอาดกับกฎหมายที่มีอยู่เดิม 

กฎหมายประเทศไทยมีมากมายอยู่แล้ว ทำไมต้องมีกฎหมายอากาศสะอาดอีก เป็นคำถามที่เคยเกิดตอนที่มีความพยายามผลักดันกฎหมายอากาศ ซึ่งนั่นก็ใช่ เพราะการจะแก้ปัญหามลพิษแต่ละแหล่ง มันก็มีกฎหมายเฉพาะอยู่แล้ว การจะแก้นาข้าว มี พ.ร.บ.ข้าว กรมการข้าว การจะแก้อ้อยน้ำตาล ก็มีกฎหมายและหน่วยงานกำกับเฉพาะ ในป่าก็มีหน่วยงานเจ้าของป่า รถยนต์ทำไมต้องมามีอากาศอีก เพราะเขามีนโยบายการผลิตยานยนต์วางเป้าจะเป็นสันดาปไฟฟ้ากันอยู่ อำนาจตามกฎหมายป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยก็ให้ผู้ว่าฯ เป็นซิงเกิ้ลคอมมานด์ ทำอะไรก็ได้ มีงบประมาณให้ ฯลฯ 

แต่ในทางปฏิบัติการก็คือ ปริมณฑลของปัญหามลพิษอากาศ/ฝุ่นควันมันใหญ่มาก แต่ละภาคส่วนก็มีบริบทปัญหาของตัว และยิ่งสาเหตุที่เกิดในภาคเหนือคือการเผาที่โล่ง ซึ่งกระจายในพื้นที่ดินหลากหลายชนิด มีผลประโยชน์ซับซ้อน มีสิทธิต่างๆ หลายระดับ ทั้งสิทธิหายใจ สิทธิทำกิน สิทธิชุมชน สิทธิทรัพยากร ฯลฯ มีผลประโยชน์และคุณประโยชน์ผูกพ่วงกัน ต้องบูรณาการแก้ แต่กฎหมายที่มีอยู่อาจจะยังไม่สามารถบูรณาการได้ครบ 

กลไกราชการของรัฐไทยก็มีปัญหาเช่นกัน และใหญ่ด้วย ทำให้เวลาเกิดมีปฏิบัติการขึ้นมาจริงๆ เกิดอุปสรรคติดขัดโน่นนี่บ้าง มาโดยตลอด 

สิ่งที่คาดหวัง (และรอผลลัพธ์สุดท้าย) จากร่างกฎหมายอากาศสะอาดที่จะมาจัดการแก้ปัญหามลพิษในภาคเหนือที่ต้นเหตุหลัก (main factor) คือกลไกและกระบวนการการป้องกันและบริหารจัดการการเผาที่โล่งในเชิงปฏิบัติการ ที่จะมาอุดช่องว่างกลไกรัฐและกฎหมายเดิม

ร่างกฎหมายมีบทบัญญัติที่ว่าอยู่ นั่นคือ ด้วยแผนปฎิบัติการเพื่อแก้ปัญหา  ที่ร่างกฎหมายให้บูรณาการกับภาคส่วนต่างๆ ที่ อปท. ชุมชน ประชาชนในพื้นที่เป็นพื้นฐาน  (ม.26-27) แต่ยังไม่ลงรายละเอียด ซึ่งนี่ล่ะเป็นประเด็นสำคัญที่น่าจับตา ว่า ที่สุดแล้วจะออกแบบอำนาจหน้าที่ของกลไกปฏิบัติการดังกล่าวได้กว้างขวาง ครอบคลุม และลบจุดอ่อนที่กฎหมายเดิมไม่มีได้อย่างไร

กฎหมายปัจจุบันเปิดช่องให้มีปฏิบัติการเชิงรุกเพื่อแก้ปัญหาอย่างบูรณาการแล้วหรือยัง?

ยกตัวอย่างเช่น จังหวัดเชียงใหม่มีพื้นที่ป่าออบหลวง และป่ารอยต่อสามอำเภอที่ไหม้ซ้ำซากทุกปี ในปีล่าสุด ก็เกิดไหม้ต่อเนื่องนานหลายวัน สิ่งที่ควรดำเนินการในเชิงป้องกัน คือ แผนปฏิบัติการเชิงรุกไปยังต้นตอสาเหตุจูงใจ การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมกลุ่มเป้าหมาย การทำงานร่วมกับชุมชนเพื่อบริหารเชื้อเพลิง การทำแผนพื้นที่เสี่ยง และแผนยุทธการเชิงป้องกันตั้งแต่เดือนมกราคมเป็นต้นไป ฯลฯ 

ภารกิจดังกล่าว มีทั้งหน่วยปกครอง หรืออาจจะมีทั้งกระทรวงเกษตร กระทรวงพัฒนาสังคมฯ หรือกระทั่งฝ่ายความมั่นคง เข้าไปบูรณาการในระหว่างปี  ตั้งคำถามว่า กฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันเปิดช่องให้มีปฏิบัติการลักษณะนี้ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์หรือไม่ มีอำนาจหน้าที่ภารกิจและงบประมาณที่จะเข้าไปดำเนินการได้โดยตรงหรือยัง ... เพราะที่ผ่านมานั้น หน่วยงานอื่นจะเข้าไปทำภารกิจในพื้นที่นั้นได้ก็ต่อเมื่อผู้ว่าราชการจังหวัดประกาศและใช้อำนาจตาม พรบ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเสียก่อน

ปัญหาใหญ่ของการแก้ปัญหามลพิษฝุ่นในภาคเหนือ คือ ความซับซ้อนของสาเหตุ และความเทอะทะของระบบราชการ ส่วนกลาง-ส่วนภูมิภาค-ส่วนท้องถิ่น แม้เราจะมีกฎหมายมากมายแต่พอเอาเข้าจริง การจะระดมอำนาจตามกฎหมายต่างๆ มาบูรณาการแก้กลับติดขัด เป็นปัญหาเสียเอง 

ดังนั้นบทบาทของกฎหมายใหม่ คือ ต้องสามารถอำนวยการให้หน่วยต่างๆ ตามกฎหมายที่มีอยู่เดิมได้เข้ามาร่วมกันแก้ปมความรุงรัง โดยไม่ผิดระเบียบ กฎหมายใหม่ควรต้องมีบทบัญญัติเพิ่มเติมฐานอำนาจตามกฎหมายแบบบูรณาการเพื่อขจัดอุปสรรคดังกล่าวให้ได้

นี่เป็นความคาดหวังของหนึ่งในผู้ประสบภัยที่มีต่อกฎหมายอากาศสะอาด 

 

 

..........................................

เขียนโดย บัณรส บัวคลี่ คอลัมน์จุดประกายความคิด กรุงเทพธุรกิจ