โจทย์ปัญหาความเป็นธรรมในวิกฤติฝุ่นควัน

เมื่อกฎหมายใหม่จะเก็บเงินจากผู้ปล่อยมลพิษ 

ร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด ที่อยู่ระหว่างขั้นตอนการแปรญัตติกำหนดจะแล้วเสร็จและเสนอลงมติได้อย่างช้าที่สุดมกราคม 2568  หากไม่มีการตัดออก จะมีเนื้อหาว่าด้วยกองทุนเพื่ออากาศสะอาดและน่าจะมีการจัดเก็บเงินเข้ากองทุนตามหลักการผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย Polluter Pay Principle อันปรากฏในร่างที่ได้รับอนุมัติหลักการวาระแรก 

ประเด็นก็คือ การจะเก็บเงินตามหลักการผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย- PPP สำหรับมลพิษอากาศ เป็นโจทย์ที่ท้าทายมาก เพราะแทบทุกภาคส่วนของสังคมมีส่วนก่อให้เกิดมลพิษอากาศแทบจะถ้วนหน้า

ในระดับครัวเรือนการหุงหาอาหารก็ใช่ ก่อไฟสุมให้วัวในคอกก็ใช่ เลยออกจากรั้วบ้านไปตามถนน แม่ค้าปิ้งกล้วย แม่ค้าหมูย่างข้างทางก็ใช่ เรื่อยไปถึงการก่อสร้าง โรงงานอุตสาหกรรม แหล่งปล่อยมลพิษหลักอีกอย่างคือ การจราจร ทุกวันนี้เรามีรถยังใช้มาตรฐานไอเสียต่ำกว่ายูโร 5 อยู่เท่าไหร่ คนมีฐานะสามารถเปลี่ยนเป็นรถ EV แล้วรถแบบเก่า โดยเฉพาะปิคอัพดีเซลอายุเกิน 10 ปีอยู่ในข่ายปล่อยมลพิษอากาศชัดเจน  

ยิ่งมาพิจารณาที่ 'ภาคเกษตร' จะพบว่านี่ล่ะแหล่งปล่อยมลพิษใหญ่  ประเทศไทยมีการเผาในนาข้าวไร่อ้อยและข้าวโพดรวมกัน เป็นสัดส่วนไม่น้อยกว่า 35% ของการเผาไหม้ทั้งหมด (หากรวมพื้นที่เกษตรในป่าน่าจะถึง 40%) หากจะยึดหลักการผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย ก็จะมีเกษตรกรเกินครึ่งประเทศที่อยู่ในข่ายนั้น 

แหล่งมลพิษอากาศที่ปล่อย PM2.5 มากที่สุดของไทยคือการเผาในป่า สถิติย้อนหลังชัดเจนว่าการเผาของไทยเกิดในป่าของรัฐทั้งป่าอนุรักษ์และป่าสงวนแห่งชาติประมาณ 65% ของการเผาทั้งหมด ปีละระหว่าง 8-10 ล้านไร่ แต่มีการจับกุมตัวคนเผาได้น้อยมาก หากจะใช้มาตรการคนเผาเป็นผู้จ่าย แน่นอนว่าเป็นการยากมากที่จะไล่จับผู้ลักลอบเผาและบังคับให้จ่ายได้สมน้ำสมเนื้อกับพื้นที่ปล่อยมลพิษระดับนั้น 

แหล่งมลพิษใหญ่อีกแหล่งที่คาดว่าจะเป็นเป้าหมายจัดเก็บคือฝุ่นควันข้ามแดน โดยเฉพาะการเผาในไร่ข้าวโพดที่ส่วนหนึ่งมีการนำเข้าเป็นวัตถุดิบในประเทศไทย แนวคิด คือจะมีการจัดเก็บภาษีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมอันเป็นเงื่อนไขที่องค์กรการค้าโลก WTO อนุญาตให้ทำได้ นอกเหนือจากอัตราภาษีตามข้อตกลงการค้าปกติ 

ตามที่ได้เรียงลำดับผู้ปล่อยมลพิษอากาศที่อยู่ในข่ายถูกจัดเก็บตามหลัก PPP จะเห็นได้ว่า มีตั้งแต่ระดับบุคคล ปัจเจกชน ครัวเรือน เกษตรกร ชาวบ้านในป่า ผู้ใช้รถใช้ถนน เอกชนผู้ประกอบการในแทบทุกภาคส่วนของสังคม ซึ่งในทางปฏิบัติคงเป็นไปไม่ได้หากจะนับจากทุกหน่วยมลพิษที่ถูกปล่อยออก มิฉะนั้น การหายใจธรรมดาที่ปล่อยคาร์บอนไดออกไซต์ออกมาจะต้องถูกนับเช่นกัน

หลักความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม

ในความเป็นจริง หากจะเก็บจากทุกแหล่งที่ปล่อยมลพิษอากาศจริงแบบไม่จำแนกแยกแยะ จะกระทบกระเทือนกับประชาชนอย่างกว้างขวาง 

ควบคู่กับการใช้หลัก PPP ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย ก็คือ หลักความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม ที่จะใช้เหตุและผลรวมถึงความเป็นธรรมทางสังคมมาช่วยคัดกรองอีกชั้นหนึ่ง 

ดังนั้น กลุ่มที่ควรจะถูกจัดเก็บจึงไม่ควรจะเป็นผู้ดำเนินชีวิตตามปกติประจำวัน  หุงหาอาหาร หรือปิ้งย่างประจำวัน รวมถึง ผู้ใช้รถใช้ถนนที่นำรถไปตรวจสภาพและจ่ายภาษีประจำปีไปแล้ว ซึ่งก็ควรจะรวมไปถึงกิจกรรมต่างๆ ที่อยู่ภายใต้มาตรฐานควบคุมตามกฎหมายที่บังคับอยู่เป็นปกติ โรงงานริมคลองที่มีการปล่อยมลพิษปากปล่องตามเกณฑ์ที่รัฐตั้ง แตกต่างจากโรงงานที่เกิดอุบัติเหตุค่ามลพิษปากปล่องปล่อยเกินจากที่กำหนด 

ในบางกลุ่มกิจกรรมมีมาตรฐานใช้อยู่ แต่อีกหลายกลุ่มยังไม่มีมาตรฐานปกติ เช่น การใช้ไฟภาคเกษตร  ซึ่งหากจะไปเก็บจากเกษตรกรแต่ละรายที่ใช้ไฟก็จะเดือดร้อนตามมาอีกเช่นกัน เพราะมันเป็นต้นทุนการบริหารจัดการแปลงเกษตรที่ถูกที่สุด หลักความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อมจะเข้ามาช่วยแก้โจทย์ปัญหานี้ เช่น เกษตรกรรายย่อยที่ทำเกษตรเพื่อปากท้อง (ไม่ใช่แปลงเกษตรพันธะสัญญา) หรือแม้รัฐจะมีนโยบายไม่ให้มีอ้อยไฟไหม้เข้าสู่โรงงาน หากจะจัดเก็บภาษีจากแปลงอ้อยไฟไหม้แต่เขาพิสูจน์ได้ว่า เป็นการไหม้ลามจากพื้นที่อื่นและหน่วยงานดับไฟของรัฐไม่ได้เข้ามาช่วยดับ ย่อมสามารถได้รับการยกเว้น  

ในทางกลับกันบางพื้นที่เกษตรที่รัฐลงทุนสาธารณูปโภคมีน้ำถึง มีระบบการให้ยืมเครื่องจักรทดแทนการเผาหรือการอุดหนุนใดๆ ให้ คนส่วนใหญ่ในเขตดังกล่าวไม่ใช้วิธีเผา มีเพียงแปลงเดียวที่ยืนยันจะเผาเพื่อความสะดวกรวดเร็ว ผู้ใช้ไฟดังกล่าวก็สมควรจะควักจ่าย 

ใครต้องจ่าย แค่ไหน เท่าไหร่ ?

โจทย์ปัญหานี้ค่อนข้างยากแน่นอน สำหรับวิกฤติปัญหามลพิษอากาศในประเทศไทย แต่ก็คุ้มค่าหากจะมีกระบวนการถกแถลง โต้แย้งอย่างสร้างสรรค์ บนหลักการ PPP และหลักความยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อม เพื่อให้เกิดข้อยอมรับกันว่า ผู้ใดก่อให้เกิดมลพิษและต้องรับผิดชอบต่อสังคมในสัดส่วนเท่าไหร่ 

เพราะกระบวนการนำไปสู่ความเห็นพ้องที่ว่า จำเป็นต้องวางแบข้อปัญหาทั้งหมด แสดงให้เห็นว่า แต่ละการปลดปล่อยมลพิษ มีใครเกี่ยวข้องบ้าง ก่อให้เกิดผลประโยชน์ส่วนตนมากน้อยเพียงใด และกระทบต่อประโยชน์ส่วนรวมเป็นสัดส่วนเท่าไหร่  แม้จะต้องใช้ข้อมูลข้อเท็จจริงและงานวิชาการจำนวนมากในกระบวนการแต่ก็คุ้มค่าที่ช่วยทำให้สังคมทั้งสังคมมองเห็นวิกฤติปัญหาที่ชัดเจนขึ้น

หลายปีมานี้ มักจะพบเห็นการชี้ไปชี้มา เพื่อให้อีกฝ่ายรับผิดชอบในวงเสวนาต่างๆ ว่าวิกฤติปัญหามลพิษฝุ่นควันเสมอๆ ในยุคแรก คือระหว่างกลุ่มคนในเขตป่า กับคนในเขตเมือง ฝ่ายหนึ่งชี้ว่าการสร้างเมือง การจราจรอุตสาหกรรมเป็นเหตุ ทำไมมาลงกับชาวบ้าน อีกฝ่ายก็ชี้ว่าการเผาในป่าคือเหตุ ข้อถกเถียงนี้นี้เริ่มเบาลงเมื่อมีการใช้ข้อมูลวิทยาศาสตร์รอยไหม้ย้อนหลัง มาชี้ถึงสัดส่วนการใช้ไฟระหว่างภาคป่ากับภาคเกษตร สถิติข้อมูลวิชาการเป็นเครื่องช่วยคลี่คลายในระดับสำคัญ

แต่เมื่อเกิดมีโจทย์ใหม่ คือ ใครกลุ่มไหนจะต้องควักเงินจ่าย PPP โจทย์ข้อนี้มีความซับซ้อนกว่า เพราะต้องคำนวนสัดส่วนที่เหมาะสมและเป็นธรรมของผู้ต้องควักจ่ายด้วย 

มีรายงานว่า เมื่อเร็วๆ นี้ได้มีหนังสือจากองค์กรภาคธุรกิจเอกชน เช่นหอการค้าไทย และ สภาหอการค้ายุโรปในประเทศไทย ส่งถึงกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างกฎหมายอากาศสะอาดฯ ขอให้ทบทวนและคำนึงถึงผลกระทบทางธุรกิจ จากกรณีจะเก็บเงินค่าปล่อยมลพิษอากาศเพิ่ม 

ภาคธุรกิจมองว่า หลักการผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย PPP ต้องเก็บจากผู้ก่อมลพิษรายนั้นๆ ไม่ใช่การเก็บแบบวงกว้าง จากค่าธรรมเนียม หรือภาษีเฉพาะวัตถุประสงค์(เพื่ออากาศ) Earmarked Tax และไม่ควรซ้ำซ้อนจากที่เก็บอยู่เดิม เช่น ปกติรถยนต์ถูกเก็บภาษีสรรพสามิตจากการปล่อยคาร์บอนไดออกไซต์อยู่เดิมแล้ว ไม่ควรมาจ่ายภาษีเพิ่มจากกฎหมายอีกฉบับ เป็นต้น

การเคลื่อนไหวของภาคธุรกิจเอกชนต่อร่างกฎหมายใหม่และต่อแนวคิดการจะจัดเก็บบนหลักผู้ปล่อยมลพิษเป็นผู้จ่ายไม่ใช่เรื่องแปลกประหลาด เพราะที่สุดแล้ว ทุกกลุ่มทุกฝ่ายในแทบทุกระดับสังคมที่เกี่ยวข้องตั้งแต่ระดับครัวเรือนเกษตรกรการจราจรก็จะต้องเผชิญกับโจทย์ที่ท้าทายนี้เช่นกัน 

คนจนไม่ต้องจ่ายภาษีอากาศ ให้ไปเก็บจากคนรวยคนในเมืองและพ่อค้า !

วาทกรรมดังกล่าวจะเป็นจริงไปไม่ได้ เพราะจะถูกโต้แย้งด้วยข้อมูลหลักฐานสถิติและงานวิชาการ ว่าใครกลุ่มใดก่อมลพิษ และก่อให้เกิดผลกระทบมากสุด-น้อยสุด 

ทำไมคนก่อมลพิษมากกลับไม่ถูกเก็บเงิน แต่คนก่อน้อยแถมจ่ายภาษีอื่นไปแล้วต้องจ่ายแทน ? 

วาทกรรมข้อโต้แย้งเหล่านี้จะเกิดขึ้นแน่นอน ใช่ล่ะ ในทางหนึ่งมันเป็นข้อขัดแย้งและการถกเถียง แต่ในอีกทางหนึ่ง มันก็จะเป็นโจทย์ที่นำไปสู่ทางออกในการแก้ปัญหาเช่นกัน เมื่อสังคมสามารถมองเห็นการไล่เรียงตัวของปมปัญหาที่ชัดเจนขึ้น 

เผาในป่า ผู้ใดจะต้องจ่าย PPP 

การเผาในป่าเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษ PM2.5 ที่ใหญ่ที่สุด และแน่นอนที่สุด มันต้องเป็นเป้าหมายโต้แย้งของฝ่ายที่จะถูกจัดเก็บ อีกฟากหนึ่ง ทำไมตั้งเป้าเก็บจากโรงงาน การค้า รถยนต์ ฯลฯ แต่ไม่ไปเก็บจากแหล่งกำเนิดใหญ่สุดตามหลักการผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย

โจทย์ประเด็นนี้เป็นอีกเรื่องที่ท้าทายที่สุด เพราะการไหม้ในป่าไม่เคยมีรายงานสาเหตุการไหม้ที่ชัดเจน แม้แต่การชิงเผาของเจ้าหน้าที่ในป่าเองก็ไม่เคยมีรายงานอย่างเป็นทางการออกมาว่าตรงพิกัดใดบ้างเป็นเนื้อที่เท่าไหร่ การเผาของเจ้าหน้าที่เองบางครั้งก็พลาด ไหม้ลามกลายเป็นไฟป่าจริงๆ ถามว่า การไหม้ลักษณะนี้รัฐเป็นผู้ก่อให้เกิดความเสียหายต่อสาธารณะ และสมควรเป็นผู้จ่ายตามหลักการ PPP เช่นกัน

อีกทั้งยังมีการลอบเผาเพื่อหาประโยชน์จากของป่า เช่น เห็ด ผักหวาน หรือแม้แต่สัตว์เล็กๆ แย้ ไก่ป่า ซึ่งเป็นที่รู้ว่าเกิดมีเป็นประจำทุกปี แต่มักจะไม่สามารถหาผู้กระทำผิดได้ การลอบเผาจำนวนมากลักษณะนี้ก่อมลพิษต่อสาธารณะและสมควรต้องจ่าย PPP อย่างแน่นอน แต่ถามว่า ใครล่ะจะต้องควักจ่าย !? 

โจทย์ประเด็นปัญหาข้อนี้เป็นสิ่งท้าทายสังคมอย่างยิ่ง ว่าจะหาทางออกอย่างไรให้เกิดความเป็นธรรมต่อผู้ที่ต้องควักจ่ายกลุ่มอื่น ซึ่งเป็นแหล่งกำเนิดที่เล็กกว่า ส่งผลกระทบน้อยกว่า แต่ต้องมาแบกรับความผิดชอบหลัก

ข้อท้าทายใหม่ต่อสังคมเพื่อหาทางแก้วิกฤติมลพิษฝุ่นควัน หรือมลพิษอากาศเป็นเรื่องจำเป็นของพัฒนาการ และความพยายามยกระดับสังคม จากยุคการผลิตเดิมไปสู่ยุคการผลิตใหม่ จากมาตรฐานสังคมเดิมไปสู่มาตรฐานสังคมใหม่ที่เห็นคุณค่าสุขภาวะและสิ่งแวดล้อมมากขึ้น 

 ปัญหาและการแก้ปัญหามลพิษเป็นเรื่องของความขัดแย้งเชิงผลประโยชน์ (Conflict of Interest) ที่กว้างขวางของสังคม การที่จะแก้ปัญหานั้นได้ต้องมีความเป็นธรรมในกระบวนการ ซึ่งไม่ใช่ความเป็นธรรมในการจัดเก็บ PPP เท่านั้น ยังต้องมีธรรมาภิบาลในเรื่องเกี่ยวข้องอื่นอีกด้วย เช่น การเปิดเผยและความโปร่งใส และสุดท้าย ข้อเท็จจริงข้อมูลและงานวิชาการจะมีความสำคัญมากในกระบวนการการเปลี่ยนแปลงยกระดับ

 

 

..........................................

เขียนโดย บัณรส บัวคลี่ คอลัมน์จุดประกายความคิด กรุงเทพธุรกิจ