ผ่าปม ‘แบงก์ชาติ’ ทำไมต้อง ‘อิสระ‘ สกัดการเมือง ‘แทรกแซง’

ช่วงที่ผ่านมามีประเด็นที่ถูกตั้งคำถามอย่างมาก เกี่ยวกับ “ความอิสระของธนาคารกลาง” หลังถูกท้วงติงจากรัฐบาลต่อเนื่อง เพราะความเป็นอิสระของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ทำให้เป็นอุปสรรคในการแก้ปัญหาเศรษฐกิจ และความเป็นอิสระของธนาคารกลาง ต้องไม่อยู่บนความเดือดร้อนของประชาชน 

ล่าสุดนายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรี มองว่า การแก้กฎหมายเพื่อลดความอิสระของ ธปท.จะเป็นทางเลือกสุดท้ายที่รัฐบาลทำเพราะมีกระแสกดดัน ดังนั้น เพื่อลดความขัดแย้งระหว่างภาครัฐ​และแบงก์ชาติจะทำ สิ่งแรกที่จะทำ คือ การให้นายพิชัย ชุณหวชิร รองนายกและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง หารือกับแบงก์ชาติเพื่อหวังว่าให้นโยบายการเงินและการคลังไปทิศทางเดียวกันขึ้น

มีหลายความเห็นมองว่า “ธนาคารกลางต้องมีความเป็นอิสระ” มี 4 เหตุผลด้วยกัน 

1.เศรษฐกิจต้องมีเสถียรภาพจึงเติบโตได้ระยะยาว นักธุรกิจในหรือนอกประเทศจะลงทุนต้องการเสถียรภาพ ราคาสินค้า/วัตถุดิบต้องไม่ผันผวน นักลงทุนต้องดูระดับหนี้ของภาคเอกชนและภาครัฐในการนำเงินเข้ามาในประเทศ

2.ธนาคารกลางดูแลเสถียรภาพเศรษฐกิจการเงินโดยรวม ซึ่งเห็นผลระยะยาวและอาจต้องแลกด้วยผลระยะสั้นบางอย่าง เป็นงานที่ไม่ค่อยถูกใจคน ต่างกับรัฐบาลที่มีแรงกดดันต้องมีผลงานระยะสั้นเน้นให้เห็นการเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นหลัก ธนาคารกลางจึงต้องมีอิสระจากรัฐบาลเพื่อดูแลเสถียรภาพที่จะทำให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อเศรษฐกิจ

3.ต้องแยก “คนพิมพ์เงิน” คือ ธนาคารกลางกับ “คนใช้เงิน” คือ รัฐบาลออกจากกันไม่ให้ธนาคารกลางถูกกดดันให้พิมพ์เงินออกมามากจนเกิดเงินเฟ้อหรือเกิดภาวะฟองสบู่

จากการศึกษาของ IMF พบว่าปี 2007-2021 ธนาคารกลางที่เป็นอิสระจะยึดเหนี่ยวเงินเฟ้อ คาดการณ์ได้ดีกว่า ส่งผลให้เงินเฟ้ออยู่ระดับต่ำ นอกจากนี้ในกลุ่มประเทศละตินอเมริกาช่วง 100 ปีที่ผ่านมา พบว่าหากธนาคารกลางเป็นอิสระจะทำให้ดูแลเงินเฟ้อและสนับสนุนการเติบโตระยะยาวได้ดีกว่า

4.หากธนาคารกลางไม่อิสระอาจถูกแทรกแซง เช่น ถูกกดดันให้กระตุ้นเศรษฐกิจผ่านการลดดอกเบี้ย ซึ่งเงินเฟ้ออาจเร่งขึ้นหรือเกิดการสะสมความไม่สมดุลทางการเงิน เช่น ฟองสบู่ในตลาดสินทรัพย์ ซึ่งระยะสั้นมองไม่เห็นแต่เมื่อเกิดปัญหาจะมีผลรุนแรงเป็นวงกว้าง

ดังนั้น ภาพลักษณ์ความเป็นอิสระของธนาคารกลางสำคัญด้วยตัวของมันเอง แม้รัฐบาลไม่สั่งให้ธนาคารกลางพิมพ์เงินหรือลดดอกเบี้ย เพราะกระทบความเชื่อมั่นและส่งผลต่อ credit rating ประเทศ และต้นทุนการกู้ยืมภาครัฐและเอกชน และส่งผลต่อประชาชนในที่สุด 

“ตุรกี-ฮังการี”แทรกแซงธนาคารกลาง

ทั้งนี้ กรณีตุรกี ที่รัฐบาลแทรกแซงการทำนโยบายการเงินต่อเนื่อง โดยกดดันให้ลดดอกเบี้ยช่วงที่เงินเฟ้อพุ่งสูงขึ้น (5 ปีที่ผ่านมา ไล่ผู้ว่าการออก 4 คน) ทำให้ค่าเงิน Iira อ่อนค่าลง 80% ในช่วง ก.ค.2562-ม.ค.2566 และเงินเฟ้อพุ่งสูงขึ้นมากในเดือน ม.ค.2567 เท่ากับ 65% จนต้องกลับมาขึ้นดอกเบี้ยนโยบายถึง 45% ในเดือน ม.ค.2567

ส่งผลให้ตุรกีโดนปรับลด credit rating ต่อเนื่องจาก Baa3/BB ในเดือน ก.ค.2559 เป็น B3/B ในเดือน ม.ค.2567 ในปัจจุบัน ส่งผลให้อัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลระยะ 10 ปีของรัฐบาลตุรกีเพิ่มขึ้นไปสูงใกล้ 30%

รวมถึงกรณีฮังการี ในปี 2554 รัฐสภาเสนอแก้กฎหมายให้ฝ่ายการเมืองแทรกแซงการดำเนินงานธนาคารกลางได้มากขึ้น เช่น นายกฯ ตั้งรองผู้ว่าการได้ ต่างชาติจึงกังวลความเป็นอิสระของธนาคารกลาง ส่งผลให้ตลาดการเงินผันผวน ต้นทุนกู้ยืมสูงขึ้น อัตราผลตอบแทนพันรบัตรรัฐบาลระยะ 10 ปี ปรับสูงขึ้นจากเดิมถึง 2.3%

ขณะที่บริษัทจัดอันดับเครดิตปรับลด credit rating ของฮังการีจาก Baa3/BBB- ลงสู่ระดับ non-IG (Ba1/BB+) รัฐสภาจึงแก้ กฎหมายเพื่อเรียกคืนความเชื่อมั่น แต่ใช้เวลา 5 ปี กว่า credit rating จะกลับสู่ระดับ investment grade 

ทั้งนี้ ความอิสระในที่นี้ไม่ได้หมายความว่าธนาคารกลางทำอะไรก็ได้ แต่ต้องมาพร้อมความรับผิดชอบและความโปร่งใสตรวจสอบได้  เพื่อให้ได้ความไว้วางใจจากประชาชน ซึ่งกรอบการแสดงความรับผิดชอบของไทยทัดเทียมนานาประเทศ ตั้งแต่การประกาศเป้าเงินเฟ้อ การออกรายงานนโยบายการเงินเป็นประจำ การออกรายงานประจำปี กลไกการเขียนหนังสือเปิดผนึกถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังหากเงินเฟ้อทั่วไปออกนอกกรอบเป้าหมาย

ธนาคารกลาง“อิสระ”แบบมีเงื่อนไข

รวมทั้งหากพูดถึงความอิสระของ ธปท.จะอิสระในการใช้เครื่องมือหรือวิธีการในการดำเนินนโยบายเท่านั้น แต่ไม่ได้อิสระในการกำหนดเป้าหมาย โดย ธปท.ต้องรับผิดชอบที่ชัดเจนโปร่งใสและถูกถ่วงดุลอำนาจ อาทิ

การกำหนดเป้าหมาย การดำเนินนโยบาย ต้องร่วมกัน/ประสานกับ กระทรวงการคลัง เช่น การกำหนดเป้าหมายนโยบายการเงิน รวมทั้งต้องรายงานสภาพเศรษฐกิจ การดำเนินนโยบายต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ตามระยะเวลาที่กำหนด หรือการตัดสินใจแนวนโยบาย และการดำเนินงานของ ธปท.ต้องเปิดเผยข้อมูล เช่น การชี้แจงต่อกรรมาธิการชุดต่างๆ

ด้านอำนาจการดำเนินงานของ ธปท.ถูกถ่วงดุลผ่านคณะกรรมการที่มีผู้ทรงคุณวุฒิภายนอกเป็นเสียงส่วนใหญ่ และตรวจสอบได้จากทั้งภายในและภายนอก เช่น คณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) มาจากผู้ทรงคุณวุฒิภายนอก 4 คน จาก 7 คน

ส่วนคณะกรรมการนโยบายคณะกรรมการสถาบันการเงิน (กนส.) มีผู้ทรงคุณวุฒิภายนอก 8 คน จาก 11 คน ส่วนคณะกรรมการระบบการชำระเงิน (กรช.) มีผู้ทรงคุณวุฒิภายนอก 4 คน จาก 7 คน รวมถึงคณะกรรมการ ธปท.มีกรรมการภายนอก 8 คน จาก 12 คน ซึ่งกรรมการภายนอก 6 คน ได้รับการแต่งตั้งจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ที่เหลือ คือ เลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) และผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.)

รวมทั้ง ธปท.ถูกตรวจสอบเช่นเดียวกับหน่วยงานราชการ เช่น จัดซื้อจัดจ้าง ถูกตรวจสอบโดยสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน โดยประธานกรรมการ ธปท. และ ผว.ธปท. ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินต่อ ปปช.ด้วย

แก้กฎหมายถ่วงดุลอำนาจ ธปท.

นอกจากนี้ หากดู พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ.2551 โดยการแก้ พ.ร.บ.ครั้งนั้นเป็นการปรับปรุงวัตถุประสงค์ อำนาจหน้าที่ และโครงสร้างของ ธปท.ให้เหมาะสมกับโครงสร้างเศรษฐกิจการเงินและสอดคล้องกับมาตรฐานสากล โดยกำหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายแต่ละด้าน (นโยบายการเงิน นโยบายสถาบันการเงิน ระบบการชำระเงิน) เพื่อดูแลเสถียรภาพทางการเงินและระบบสถาบันการเงินมีประสิทธิภาพขึ้น โดยอำนาจการดำเนินงานของ ธปท.จะถูกถ่วงดุลผ่านคณะกรรมการที่มีผู้ทรงคุณวุฒิภายนอกเป็นเสียงส่วนใหญ่

นอกจากนี้ ก่อนแก้ พ.ร.บ.ฉบับแก้ไขปี 2551 ครม.เสนอแต่งตั้งและถอดถอน ผู้ว่าฯได้ ทำให้การทำงานของ ธปท.ถูกแทรกแซงจากการเมืองได้ง่าย โดยมีตัวอย่างที่ผู้ว่าฯ ถูกถอดถอนเพราะขัดแย้งเรื่องนโยบายกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง 3 คน คือ นายนุกูล ประจวบเหมาะ , นายกำจร สถิรกุล และ ม.ร.ว.จัตุมงคล โสณกุล ส่วนอีก 1 คน นายโชติ คุณะเกษม มีประเด็นการทำงานทำให้ต้องเปลี่ยนเป็นนายป๋วย อึ๊งภากรณ์ เป็นผู้ว่าแทน

ภายหลังแก้กฎหมาย สำหรับการแต่งตั้งจะมีคณะกรรมการคัดเลือกผู้ว่า และหากจะถอดถอนผู้ว่าต้องพบว่ามีเหตุตามที่กฎหมายกำหนด เช่น มีความประพฤติเสื่อมเสียร้ายแรง ทุจริตต่อหน้าที่ หรือบกพร่องในหน้าที่ร้ายแรง โดยต้องแสดงเหตุผลการให้ออกชัดเจน

“คลัง”เตรียมนัดหารือผู้ว่า ธปท.

นายพิชัย ชุณหวชิร รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง กล่าวว่า ในทันทีที่มีโอกาสก็คงจะมีการนัดพูดคุยทำความเข้าใจที่ดีร่วมกับผู้ว่า ธปท.เพื่อหาจุดยืนร่วมกัน ซึ่งส่วนตัวอยากให้แบงก์ชาติดูแลสถานะทางการเงินที่มั่นคง ประเทศไทยมีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศระดับสูง และสถาบันการเงินมีฐานะการเงินที่มั่นคง

“ผมเชื่อว่าผู้ว่าฯ ธปท.จะคุยด้วยข้อเท็จจริงและเหตุผล ประกอบกับในอดีตตนเคยสัมผัสกันอยู่แล้วบ้างในช่วงที่ทำงานด้านการธนาคาร ฉะนั้น จึงคิดว่าจะพูดคุยกัน และไปในทิศทางที่ใกล้เคียงกันได้”

นายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรี กล่าวว่า “ผมมั่นใจว่าอย่างน้อยทั้งสองฝ่ายมีความพยายามที่จะหันหน้าเข้าหากัน”

แยกงานกำกับสถาบันการเงินออกไม่แปลก

นายศุภวุฒิ สายเชื้อ ที่ปรึกษากลุ่มธุรกิจการเงินเกียรนาคินภัทร (KKP) กล่าวว่า หากพูดถึงความอิสระของธนาคารกลาง มองว่า แบงก์ชาติไม่ใช่หน่วยงานอิสระ แต่เป็นหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ในการตัดสินนโยบายการเงินและหลายอย่างยังต้องพิจารณาร่วมกันกับรัฐบาล เช่น การกำหนดกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ ดังนั้น จะบอกว่าเป็นหน่วยงานอิสระอาจไม่ใช่ทั้งหมด

“การแยกหน่วยงานกำกับสถาบันการเงินออกมา ไม่ใช่เรื่องแปลก ในต่างประเทศก็มีการแยกออกมาชัดเจน เพียงแต่เมื่อแยกออกมาแล้ว ต้องมีองค์กรหรือหน่วยงานที่กำกับต้องมีประสิทธิภาพ มีคณะกรรมการ มีความโปร่งใสต่างๆ ในการพิจารณาเรื่องต่างๆ และรัฐบาลก็ต้องรับผิดชอบอาจมีความผิดพลาดเกิดขึ้น”