ความเป็นอิสระของธนาคารกลางและวิกฤติการเงิน

ทำให้คิดถึงงานวิจัยของผู้เขียนที่เขียนกว่า 20 ปีก่อน และเป็นส่วนหนึ่งของวิทยานิพนธ์ปริญญาเอก และได้รับรางวัลงานวิจัยดีเด่นจากมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ด้วย จึงขออนุญาตนำเรียนโดยสรุป ดังนี้

ทำไมธนาคารกลางถึงต้องเป็นอิสระ คำตอบคือเพื่อให้มีความน่าเชื่อถือ เนื่องจากทศวรรษที่ 1980 เป็นช่วงที่เกิดวิกฤติเงินเฟ้อในละตินอเมริกา ผลจากนโยบายประชานิยม ทำให้นักเศรษฐศาสตร์เชื่อว่า จะต้องให้ความเป็นอิสระกับธนาคารกลาง

เพื่อให้สาธารณชนเชื่อได้ว่าจะทำนโยบายที่ปลอดจากการเมือง และมุ่งเน้นในการดึงเงินเฟ้อให้อยู่ในกรอบ นโยบายนี้เริ่มต้นที่นิวซีแลนด์ และประเทศแถบสแกนดิเนเวียในช่วงต้นทศวรรษที่ 90 และได้รับการยอมรับทั่วโลก

นโยบายนี้ มาคู่กับนโยบาย “เป้าหมายเงินเฟ้อ” โดยประกาศเป้าหมายให้ชัดเจน เพื่อให้สาธารณชนรับทราบ และสามารถติดตามผลงานของนโยบายได้ แต่เพื่อให้นโยบายทั้งสองยังยึดโยงกับหลักการประชาธิปไตย (เนื่องจากผู้บริหารธนาคารกลางไม่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน)

จึงเกิดแนวคิด “goal independence” (หรือความเป็นอิสระในเชิงเป้าหมาย) VS “instrument independence” (หรือความเป็นอิสระในเชิงเครื่องมือ)

โดยสภาเป็นผู้ตั้งเป้าหมายว่าเงินเฟ้อในแต่ละปีของประเทศควรเป็นเท่าไร แต่ธนาคารกลางมีอิสระในการใช้เครื่องมือใดๆ ที่มีเพื่อให้ได้เป้าหมายนั้น (ซึ่งประเทศไทยก็เป็นเช่นนั้นเช่นเดียวกัน)

ในภาพใหญ่ 2 นโยบายนี้ (เป้าหมายเงินเฟ้อและธนาคารกลางที่มีอิสระ) สามารถทำให้เงินเฟ้อต่ำได้ทั่วโลก ตั้งแต่ช่วงปี 1990-2020 จนในช่วงหลังอาจเรียกได้ว่า “ต่ำเกินไป” จนเกิดภาวะ Low rate-low growth

คือ เงินเฟ้อต่ำจนแทบติดลบ (หรือเกิดเงินฝืด) ทำให้ดอกเบี้ยนโยบายต้องต่ำไปด้วย และการที่เงินเฟ้อและดอกเบี้ยต่ำ ก็ทำให้เศรษฐกิจค่อนข้างฝืดเคือง ผู้ผลิตไม่ค่อยอยากที่จะผลิตสินค้าและบริการ

นอกจากนั้น ยังเกิดผลข้างเคียงคือ ดอกเบี้ยต่ำทำให้ผู้ฝากเงินได้ผลตอบแทนต่ำเกินไป จึงต้องไปหาการลงทุนที่อื่นๆ หรือที่เรียกว่า Search for yield รวมถึงทำให้ธนาคารกลางต้องคงดอกเบี้ยไว้ต่ำตามเงินเฟ้อ จึงไม่มีช่องว่าง (หรือ Policy space) มากนักเพื่อที่จะลดดอกเบี้ยหากเศรษฐกิจตกต่ำ

การวัดความเป็นอิสระของธนาคารกลาง สามารถวัดได้ 2 แบบ คือ de facto vs de jure independence หรือในทางพฤตินัยและในทางนิตินัย โดยในทางพฤตินัย นับจากการเปลี่ยนแปลงของผู้ว่าการธนาคารกลาง ว่ามีการเปลี่ยนโดยไม่ครบกำหนดมากน้อยเพียงใด (บ่งชี้ว่าถูกปลดออกโดยฝั่งการเมือง)

ขณะที่ในฝั่งนิตินัย วัดจาก พ.ร.บ.จัดตั้งธนาคารกลาง ว่าให้ความเป็นอิสระในการดำเนินนโยบายมากน้อยเพียงใด

จากการคำนวณของผู้เขียนแล้ว พบว่าดัชนีความเป็นอิสระของธนาคารกลางประเทศไทย แทบจะสูงที่สุดในเอเชีย ขณะที่ธนาคารกลางเกาหลีใต้ อิสระน้อยที่สุด

แต่เมื่อนำความเป็นอิสระของธนาคารกลาง มาหาความสัมพันธ์กับดัชนีวิกฤติการเงิน ผู้เขียนพบว่าไม่มีนัยสำคัญทางสถิติ ผู้เขียนจึงต้องคิดต่อว่า ความเป็นอิสระเพียงอย่างเดียวไม่ได้เป็นตัวกำหนดให้ประเทศเสี่ยงต่อวิกฤติการเงินหรือไม่ แต่จะมีความสัมพันธ์กับความยืดหยุ่นของอัตราแลกเปลี่ยน

โดยประเทศที่อัตราแลกเปลี่ยนไม่ตายตัว เปลี่ยนแปลงได้ตามทิศทางเศรษฐกิจ มักจะสามารถปรับตัวให้เข้ากับสภาวะเศรษฐกิจช่วงนั้น ๆ โดยหากเศรษฐกิจช่วงนั้นตกต่ำ ค่าเงินจะอ่อน ทำให้การส่งออกมีรายได้เข้าประเทศในรูปเงินสกุลท้องถิ่นมากขึ้น เศรษฐกิจก็จะดีขึ้นในระยะถัดไป

ซึ่งเมื่อวัดความยืดหยุ่นของค่าเงินแล้วนั้น พบว่าประเทศไทยมีความยืดหยุ่นของค่าเงินต่ำสุด (แปลว่าค่าเงินค่อนข้างตายตัว) ขณะที่เงินวอนเกาหลียืดหยุ่นมากที่สุด (แปลว่า สามารถปรับให้เข้ากับสภาวะเศรษฐกิจได้ง่ายสุด)

เมื่อผู้เขียนนำ 2 ดัชนี คือความเป็นอิสระของธนาคารกลาง และดัชนีค่าเงินมาพิจารณาคู่กัน และหาความสัมพันธ์กับดัชนีวิกฤติการเงิน พบว่า ประเทศที่ธนาคารกลางเป็นอิสระและค่าเงินค่อนข้างตายตัว จะเป็นประเทศที่นโยบายการเงินมีความน่าเชื่อถือ ซึ่งเป็นการป้องกันการเกิดวิกฤติการเงินได้

ในทางกลับกัน ประเทศที่ธนาคารกลางเป็นอิสระน้อยและค่าเงินค่อนข้างผันผวน จะเป็นประเทศที่นโยบายการเงินยืดหยุ่น โดยเมื่อเกิดวิกฤติการเงินสามารถปรับนโยบายการเงินให้เหมาะสม ทำให้หลีกเลี่ยงจากวิกฤติได้เช่นกัน

แต่ประเทศที่ธนาคารกลางเป็นอิสระ แต่ค่าเงินผันผวน หรือประเทศที่ธนาคารกลางไม่อิสระ แต่ค่าเงินตายตัว จะเป็นประเทศที่เกิดวิกฤติการเงินได้ง่าย

สรุปว่า ประเทศใดที่ธนาคารกลางยึดมั่นในหลักการดำเนินนโยบายการเงิน (Policy consistency) ไม่ว่าจะเป็น (1) ค่าเงินมีเสถียรภาพและธนาคารกลางมีความเป็นอิสระสูง (Credible regime) เช่นไทย หรือ (2) ค่าเงินค่อนข้างยืดหยุ่นและมีความเป็นอิสระต่ำ (Flexible regime) เช่น เกาหลีใต้ ก็สามารถรอดพ้นจากวิกฤติเช่นกัน

อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์ในปัจจุบันชี้ให้เห็นว่า ประเทศที่ค่าเงินค่อนข้างยืดหยุ่น รวมถึงนโยบายการเงินและการคลังสอดประสานกัน จะสามารถตอบสนองต่อปัจจัยเสี่ยง (Shock) ของเศรษฐกิจได้มากกว่า และทำให้การเติบโตของ GDP โดยเฉลี่ยดีกว่าประเทศที่ค่าเงินแข็งและธนาคารกลางมีอิสระจนเกินไป

ในกรณีของเกาหลีใต้ ค่าเงินวอนอ่อนค่าจากประมาณ 954 วอนต่อดอลลาร์ในปี 1997 มาอยู่ที่ประมาณ 1,360 วอนต่อดอลลาร์ในปัจจุบัน คิดเป็นการอ่อนค่าลง 43% ขณะที่ค่าเงินบาทอ่อนค่าจากประมาณ 30 บาทในปี 1997 มาอยู่ที่ 36.7 บาทในปัจจุบัน คิดเป็นการอ่อนค่าลง 18%

ขณะที่เงินเฟ้อเฉลี่ยของเกาหลีใต้อยู่ที่ 2.7% ในช่วงปี 1997 ถึงปัจจุบัน ขณะที่ของไทยอยู่ที่ 2.3% ในช่วงเดียวกัน และหากพิจารณาในช่วงนับตั้งแต่ปี 2020 ที่เกิดสถานการณ์โควิด-19 เป็นต้นมา ความแตกต่างระหว่างเงินเฟ้อเกาหลีใต้และเงินเฟ้อไทยยิ่งรุนแรงขึ้น โดยเงินเฟ้อเกาหลีใต้เฉลี่ย 2.9% ขณะที่เงินเฟ้อไทยเฉลี่ยเพียง 1.7% เท่านั้น

ความแตกต่างทั้งหมดเป็นผลจากการที่ธนาคารกลางเกาหลีใต้ยืดหยุ่น ปล่อยให้เงินวอนอ่อนค่ามากกว่าค่าเงินบาท พร้อมๆ กับการปล่อยให้เงินเฟ้ออยู่ในระดับที่สูงระดับหนึ่ง จนทำให้เศรษฐกิจมีพลวัตกว่าไทย GDP ของเกาหลีใต้จึงเติบโตสูงกว่าไทย โดยเฉลี่ย 3.7% ต่อปี เทียบกับไทยที่โต 2.7% นับจากปี 1997 จนถึงปัจจุบัน

ทั้งหมดนี้สะท้อนถึงธนาคารกลางที่เป็นอิสระ ที่มาพร้อมกับความน่าเชื่อถือและเสถียรภาพเศรษฐกิจแต่ทำให้เศรษฐกิจขาดพลวัต 

ในทางกลับกัน ธนาคารกลางที่ยอมลดทอนความเป็นอิสระลงบ้าง และปรับค่าเงินให้ยืดหยุ่นสอดคล้องกับวัฏจักรเศรษฐกิจ นอกจากจะทำให้รอดพ้นจากวิกฤติเช่นเดียวกันแล้ว ยังส่งผลดีต่อทั้งเศรษฐกิจและประชาชนในประเทศระยะยาว

บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน ไม่เกี่ยวข้องใดๆ กับหน่วยงานที่ผู้เขียนสังกัดอยู่