ตอบ ธปท.เรื่องดอกเบี้ย | ศุภวุฒิ สายเชื้อ

1.กรอบเงินเฟ้อเป็นกรอบ “ยืดหยุ่น” (flexible inflation targeting) เพราะไม่มีสูตรตายตัว ว่าหากเงินเฟ้อลดลงแล้วจะต้องลดดอกเบี้ย เนื่องจาก ดอกเบี้ยกระทบหลายภาคส่วนของเศรษฐกิจ

เช่น การขยายตัวของเศรษฐกิจและเสถียรภาพของระบบการเงิน ผลประโยชน์ที่แตกต่างกันของผู้ฝากเงินและผู้ที่เป็นหนี้ ตลอดจนอัตราแลกเปลี่ยนที่กระทบกับผลประโยชน์ของผู้ส่งออกและผู้นำเข้า 

ผมเห็นด้วยว่า ดอกเบี้ยเป็นเครื่องมือที่มีอานุภาพสูง และกระทบหลายภาคส่วนของเศรษฐกิจ แต่หากดูจากกรอบของนโยบายการเงินของไทย และประเทศหลัก (สหรัฐ สหภาพยุโรป อังกฤษ) จะเห็นว่า เป็นกรอบเดียวกัน

คือให้ใช้ดอกเบี้ยนโยบายเป็นนโยบายหลัก เพื่อควบคุมเงินเฟ้อให้อยู่ในกรอบ 2% ต่อปี ไม่ได้มีการตั้งเป้าอื่นๆมาพร้อมกัน ยกเว้นที่สหรัฐ ที่กำหนดอีกเป้าหมายหนึ่งอย่างชัดเจนว่า เป็นภาระหน้าที่ของธนาคารกลางสหรัฐ ให้มีการจ้างงานเต็มศักยภาพ (full employment)

สำหรับประเทศไทยนั้น พ.ร.บ. ธปท. กำหนดภารกิจของ ธปท.อยู่ในมาตรา 7 ซึ่งขยายความภาระหน้าที่ดังกล่าวในมาตรา 17 ดังนี้ 

“มาตรา ๗ ธปท. มีวัตถุประสงค์ในการดำเนินภารกิจอันพึงเป็นงานของธนาคารกลางเพื่อดำรงไว้ ซึ่งเสถียรภาพทางการเงิน และเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงินและระบบการชําระเงิน

การดำเนินภารกิจตามวรรคหนึ่งต้องคำนึงถึงการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจของรัฐบาลด้วย

มาตรา 17 ในการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของ ธปท. ตามมาตรา 8 ให้มีคณะกรรมการดังต่อไปนี้

(1) คณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย เรียกโดยย่อว่า “คณะกรรมการ ธปท.” เพื่อควบคุมดูแลโดยทั่วไปซึ่งการบริหารงานของ ธปท.

(2) คณะกรรมการนโยบายการเงิน เพื่อกำหนดและติดตามการดำเนินการตามนโยบายการเงินของประเทศ

(3) คณะกรรมการนโยบายสถาบันการเงิน เพื่อกำหนดและติดตามการดำเนินการตามนโยบายเกี่ยวกับการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงิน”

(4) คณะกรรมการระบบการชําระเงิน เพื่อกำหนดและติดตามการดำเนินการตามนโยบายเกี่ยวกับระบบการชําระเงินที่ ธปท. กำกับดูแล และระบบการหักบัญชีระหว่างสถาบันการเงิน

จะเห็นได้จากมาตรา 7 ว่า ธปท.มีภารกิจ 3 ประการคือ เสถียรภาพทางการเงิน เสถียรภาพของระบบสถาบันการเงินและเสถียรภาพของระบบการชำระเงิน

ที่กล่าวเช่นนี้ก็เพราะมาตรา 17 นั้น ขยายความให้เห็นว่า จะต้องตั้งคณะกรรมการเพื่อดูแลประเด็นดังกล่าวโดยเฉพาะ ดังปรากฏในวรรค (2) (3) และ (4)

แต่ประเด็นที่แตกต่างกัน ระหว่างคณะกรรมการนโยบายการเงินที่ต้องดูแลเรื่องเสถียรภาพทางการเงิน (คืออัตราเงินเฟ้อและค่าเงินบาท) กับคณะกรรมการอีก 2 คณะ ได้แก่ คณะกรรมการนโยบายสถาบันการเงิน และคณะกรรมการระบบชำระเงิน

คือ การที่คณะกรรมการทั้งสองคณะหลังนั้น ธปท.สามารถดำเนินการได้โดยเอกเทศ ไม่ต้องไปรายงานหรือทำงานร่วมกับหน่วยงานอื่นๆของรัฐ เป็นการสะท้อนให้เห็นว่าใน 2 ด้านนี้ธปท.มีอิสระเต็มที่ ในการกำหนดนโยบาย

แต่สำหรับคณะกรรมการนโยบายการเงินนั้น จะต้องกำหนดเป้าหมายของนโยบาย โดยการทำความตกลงร่วมกับรัฐมนตรีคลัง และได้รับอนุมัติจากรัฐมนตรี ตลอดจนรายงานผลดำเนินงานต่อคณะรัฐมนตรีทุก 6 เดือน ดังปรากฏในมาตรา 28/7 และ 28/8

มาตรา 28/7 ให้คณะกรรมการนโยบายการเงินมีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้

(1) กำหนดเป้าหมายของนโยบายการเงินของประเทศ โดยคำนึงถึงแนวนโยบายแห่งรัฐสภาวะทางเศรษฐกิจและการเงินของประเทศ

(2) กำหนดนโยบายการบริหารจัดการอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราภายใต้ระบบการแลกเปลี่ยนเงินตราตามกฎหมายว่าด้วยเงินตรา

(3) กำหนดมาตรการที่จําเป็นเพื่อให้สอดคล้องกับเป้าหมายและนโยบายตาม (1) และ (2)

(4) ติดตามการดำเนินมาตรการของ ธปท. ตาม (3) ให้เป็นไปอย่างถูกต้องและมีประสิทธิภาพ ให้คณะกรรมการนโยบายการเงินรายงานผลการดำเนินงานต่อคณะรัฐมนตรีทุกหกเดือน

มาตรา 28/8 ภายในเดือนธันวาคมของทุกปีให้คณะกรรมการนโยบายการเงินจัดทำเป้าหมายของนโยบายการเงินของปีถัดไป เพื่อเป็นแนวทางให้แก่รัฐและ ธปท. ในการดำเนินการใด ๆ เพื่อดำรงไว้ซึ่งเสถียรภาพด้านราคา

โดยทำความตกลงร่วมกับรัฐมนตรี และให้รัฐมนตรีเสนอเป้าหมายของนโยบายการเงินที่ได้ทำความตกลงร่วมนั้นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติ เมื่อได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีแล้ว ให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

ซึ่งแปลความได้ว่า ในเชิงของการดำเนินนโยบายการเงินตามหลักสากลนั้น 

- การกำหนดเป้าเงินเฟ้อและการดำเนินการให้ได้ตามเป้าหมายดังกล่าวนั้น มีความสำคัญมาก จึงจะต้องให้มีการตกลงกันก่อน แล้วได้รับการอนุมัติ จึงจะประกาศให้ทราบทั่วกัน และจะต้องมีการรายงานผลการดำเนินการปีละ 2 ครั้ง

- เครื่องมือที่ต้องใช้ในการบริหารเงินเฟ้อคือ การปรับเปลี่ยนอัตราดอกเบี้ยนโยบาย ธปท.มีเครื่องมือนี้อยู่เครื่องมือเดียวเพื่อควบคุมเงินเฟ้อ แต่หากเครื่องมือนี้ คือดอกเบี้ยนโยบาย จะไปกระทบส่วนอื่นๆ ก็จะต้องหาทางแก้ไขไป

เพราะการทำให้เงินเฟ้อเท่ากับ 2% ต่อปี (โดยเฉลี่ย) นั้น เป็นหน้าที่หลักของธปท.ที่จะต้องทำเพื่อตอบสนองคณะรัฐมนตรี “โดยคำนึงถึงแนวนโยบายแห่งรัฐ สภาวะทางเศรษฐกิจ และการเงินของประเทศ” แปลว่า เป้าเงินเฟ้อส่วนสำคัญที่สุดส่วนอื่นๆ (เช่นการขยายตัวของจีดีพี) จะยังพอ “ยืดหยุ่น” หรือ flexible ได้ 

ดูจากกรอบกฎหมายแล้ว จะเห็นได้ว่า เรื่องของเป้าเงินเฟ้อและดอกเบี้ยนโยบายนั้น เป็นเรื่องที่ค่อนข้างจะ “ตายตัว”อย่างมาก ตัวอย่างเช่น การดำเนินนโยบายและการสื่อสารกับตลาดของธนาคารกลางสหรัฐ เมื่อเงินเฟ้อลดลง ธนาคารกลางสหรัฐก็จะลดดอกเบี้ย

แต่ในกรณีของไทยนั้น ตอนครึ่งหลังของปีที่แล้ว เงินเฟ้อลดลงอย่างรวดเร็ว แต่คณะกรรมการการเงิน กลับปรับดอกเบี้ยนโยบายขึ้นต่อไปอีก

2.การกำหนดระดับดอกเบี้ยนโยบายที่เหมาะสมนั้นไม่ใช่ Data Dependent แต่จะต้องเป็น Outlook Dependent: ธปท.บอกว่าดอกเบี้ยนโยบายปัจจุบันนั้น พยายามสะท้อนว่า แนวโน้มเศรษฐกิจในอนาคตจะเป็นอย่างไร

ซึ่ง  ณ ปัจจุบันนี้ ธปท.คาดการณ์ว่า GDP จะขยายตัวดีขึ้น จากการขยายตัวของ GDP ที่ 1.5% ในไตรมาส 1 คาดว่า จะเพิ่มเป็นขยายตัว 2% ในไตรมาส 2 เพิ่มเป็น 3% ในไตรมาส 3 และ 4% ในไตรมาส 4 โดยประมาณ นอกจากนั้น เงินเฟ้อก็จะปรับเพิ่มขึ้นเฉลี่ยที่ 1.1% ในครึ่งหลังของปีนี้

แปลว่าเนื่องจาก ธปท.เชื่อว่าแนวโน้มจะเป็นเช่นนั้น ก็ไม่ต้องลดดอกเบี้ยที่ปัจจุบันอยู่ที่ 2.5%  เพราะ ธปท.ประเมินว่า เศรษฐกิจไทยมีความสามารถในการขยายตัวได้ 3% ดังนั้น ในครึ่งหลังของปีนี้ เศรษฐกิจไทยก็จะเข้าสู่สภาวะปกติแล้ว

ข้อสังเกตข้อแรกของผมคือ การคาดการณ์นั้นผิดพลาดได้ และต้องประเมินว่า ความเสี่ยงจะเอนเอียงไปในด้านสูงเกินไป หรือต่ำเกินไป ซึ่งผมเชื่ออย่างยิ่งว่า การคาดการณ์ดังกล่าวมี downside risk สูงมากจากข้อสังเกตดังต่อไปนี้

- เศรษฐกิจสหรัฐกำลังชะลอตัว เศรษฐกิจยุโรปปีนี้ก็จะขยายตัวไม่ถึง 1% ในขณะที่จีนกำลังเร่งการผลิตสินค้าอุตสาหกรรมทุกประเภทมาขายในตลาดโลกจำนวนมาก (และกำลังซื้อในจีนต่ำมาก)

ดังนั้น การส่งออกและการท่องเที่ยวของไทย (ซึ่งมีมูลค่ากว่า 50% ของจีดีพี) น่าจะขยายตัวได้ไม่ดีนัก นอกจากนั้น หากนาย Trump ชนะการเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีสหรัฐ ก็จะตั้งกำแพงกีดกันการค้าอย่างที่ไม่เคยเห็นมาก่อนในรอบ 90 ปี

ในช่วง 2014 - 2019 ก่อนการระบาดของโควิด 19 อัตราเงินเฟ้อของไทยเฉลี่ยเพียง 0.6% ต่อปี ในขณะที่ดอกเบี้ยนโยบายเฉลี่ย 1.7% แปลว่า ดอกเบี้ยนโยบายจริงประมาณ 1.1% และจีดีพีขยายตัวเฉลี่ย 3% ต่อปี ทำไมวันนี้ ดอกเบี้ยนโยบายจริงที่สูงถึง 2% จะทำให้จีดีพีกลับมาขยายตัวได้สูงถึง 3% ต่อปี?

- ในช่วง 2014 - 2019  หนี้ครัวเรือน ขยับขึ้นคิดเป็นสัดส่วน 76.1% ของจีดีพีในปี 2012  มาเป็น 84.1% ของจีดีพีในปี 2019 แต่มาวันนี้ หนี้ครัวเรือนเพิ่มขึ้นเป็น 91%ของจีดีพี และหนี้เสียกับหนี้ใกล้เสีย เพิ่มขึ้นรวมกันเกือบ 1.8 ล้านล้านบาท

การมีหนี้ผิดปกติสูงมากดังกล่าว ย่อมจะฉุดรั้งการบริโภคและการลงทุน ทำให้การขยายตัวของจีดีพีฝืดเคืองมากกว่าในช่วง 2014-2019.