เบี้ยผู้สูงอายุ: ถ้วนหน้าหรือมุ่งเป้า?

ในภาพใหญ่แล้ว ประเทศไทยก้าวเข้าสู่ "Aged Society" ที่มีผู้สูงอายุเกิน 20% ของประชากรทั้งหมด และจะถึง "Super-Aged Society" ในปี 2574 ที่มีผู้สูงอายุเกิน 28% หรือเกือบ 20 ล้านคน จากประชากร 70 ล้านคน ประเทศไทยเป็นสังคมที่ผู้สูงอายุที่ต่างจากประเทศพัฒนาแล้ว เช่น ญี่ปุ่น

กล่าวคือไทยเป็นสังคมผู้สูงอายุก่อนที่จะมีความมั่งคั่งและมีสัดส่วนการออมที่ต่ำ หรือที่มักเรียกกันว่า “แก่ก่อนรวย” รวมถึงระบบบำนาญสำหรับผู้สูงอายุยังไม่ครอบคลุมประชากรกลุ่มใหญ่ของประเทศ

ปัจจุบัน การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุมีขั้นตอนตามช่วงอายุเป็นขี้นบันไดในช่วง 600-1,000 บาทต่อเดือน โดยงบประมาณสำหรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุจะทะลุ 100,000 ล้านบาทภายใน 1-2 ปีข้างหน้าและจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ในอนาคตจากจำนวนผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้น นั่นอาจเป็นเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้เกิดแนวคิดในการปรับเปลี่ยนจากโมเดลเบี้ยผู้สูงอายุจากถ้วนหน้าไปสู่โมเดลแบบมุ่งเป้า

เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุนั้นถือเป็นรูปแบบหนึ่งของเงินโอน (Cash Transfer Program) ซึ่งเงินโอนเป็นเครื่องมือที่ใช้กันทั่วโลก ส่วนใหญ่เงินโอนมักใช้เพื่อต่อสู้กับความยากจน กระตุ้นอุปสงค์ภายในประเทศ หรือช่วยเหลือผู้ที่เปราะบางที่สุดในสังคม

ผู้สูงอายุถือเป็นกลุ่มประชากรที่มักมีความเสี่ยงต่อความยากจนและความไม่มั่นคงทางการเงินสูงสุดจากการไม่ได้ทำงานหรืออยู่ในตลาดแรงงานแล้ว

การถกเถียงเรื่องเงินโอนว่าควรมอบให้อย่างถ้วนหน้า (Universal Cash Transfer) หรือให้อย่างมุ่งเป้า (Targeted Cash Transfer) มีมาอย่างยาวนาน เงินโอนให้ผู้สูงอายุอย่างถ้วนหน้า (Universal) มีวัตถุประสงค์เพื่อมอบเงินก้อนหนึ่งให้กับผู้สูงอายุทุกคนที่มีอายุเกินเกณฑ์ที่กำหนด ซึ่งสำหรับไทยคือมากกว่า 60 ปี

ประโยชน์แนวทางนี้คือความเรียบง่ายของวิธีการ ไม่จำเป็นต้องมีระบบพิสูจน์รายได้ ลดการตีตราหรือความอับอายทางสังคม และการได้รับการสนับสนุนทางการเมืองอย่างกว้างขวาง 
 

ในรูปแบบถ้วนหน้านี้ ผู้สูงอายุทุกคนไม่ว่าจะมีรายได้เท่าใดก็จะได้รับเงินเท่าเทียมกัน อย่างไรก็ตาม โมเดลแบบถ้วนหน้ามักมีค่าใช้จ่ายจำนวนมาก และเป็นการนำไปสู่เงินส่วนหนึ่งไปยังบุคคลที่ไม่จำเป็นต้องใช้ เช่นคนที่มีฐานะอยู่แล้ว

เช่น ผู้สูงอายุที่มีรายได้ในกลุ่ม Top 40% ของประเทศจะมีสัดส่วนประมาณ 20% ของผู้สูงอายุทั้งหมด ซึ่งกลุ่มนี้อาจจะไม่จำเป็นต้องได้เงินเดือนละ 600 บาทจากรัฐ

สำหรับโมเดลเงินโอนให้ผู้สูงอายุแบบมุ่งเป้า (Targeted) ไปยังกลุ่มผู้ที่มีรายได้ต่ำ ซึ่งในกรณีล่าสุดของไทย หลักเกณฑ์ใหม่ระบุว่าเป็น “ผู้ไม่มีรายได้หรือมีรายได้ไม่เพียงพอแก่การยังชีพตามที่คณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติ ตามกฎหมายว่าด้วยผู้สูงอายุกำหนด”

วิธีนี้ทำให้เงินถูกส่งไปยังผู้ที่ต้องการมากที่สุด คือผู้สูงอายุที่มีรายได้ไม่เพียงพอแก่การยังชีพ

อย่างไรก็ตาม การกำหนดเป้าหมายให้ได้ตามเกณฑ์จำเป็นต้องมีกลไกที่แม่นยำในการระบุผู้รับผลประโยชน์ ซึ่งมักมีความซับซ้อนในการบริหารจัดการ และยังมีโอกาสเกิดข้อผิดพลาดได้ 

ในกรณีต่างประเทศนั้น นอร์เวย์และนิวซีแลนด์เป็นตัวอย่างของการใช้ระบบเงินบำนาญแบบถ้วนหน้าในจำนวนเงินที่มากเพียงพอให้กับผู้สูงอายุ

ในอีกทาง บราซิลเป็นตัวอย่างของการให้เงินโอนแบบมุ่งเป้า โครงการ Bolsa Família ไม่ได้จำกัดเฉพาะผู้สูงอายุ แต่มุ่งเป้าไปที่ครอบครัวที่มีรายได้น้อยแบบมีเงื่อนไข โครงการในบราซิลถือว่าประสบความสำเร็จในการลดความยากจนและความไม่เท่าเทียมกันเช่นกัน 

การเลือกระหว่างถ้วนหน้าและมุ่งเป้ามีหลักที่จำเป็นต้องพิจารณาอยู่หลายประการ โดยเฉพาะการประเมินความสามารถทางการคลังของประเทศ หากทรัพยากรมีจำกัด โมเดลแบบมุ่งเป้าอาจเป็นไปได้มากกว่า แต่ก็ต้องคำนึงถึงต้นทุนการบริหารจัดการของการมุ่งเป้าด้วย รวมถึงต้องสร้างระบบการระบุเป้าหมายที่เข้าเกณฑ์เป็นสิ่งที่สำคัญมาก

นอกจากนี้ ผู้กำหนดนโยบายจำเป็นต้องพิจารณาความคิดเห็นประชาชนและค่านิยมทางสังคม หากประชาชนส่วนใหญ่ให้ความสำคัญกับความเสมอภาคและผลประโยชน์ถ้วนหน้า โมเดลแบบมุ่งเป้ามักจะเผชิญกับการต่อต้าน

สำหรับประเทศไทยในปัจจุบัน ภาครัฐควรยืนยันที่จะให้เบี้ยยังชีพขั้นต่ำแบบถ้วนหน้าต่อไปเหมือนเดิม เพื่อป้องกันการตกหล่นของผู้สูงอายุที่ยากจนสุดขั้ว จนกว่าจะสามารถสร้างระบบการโอนเงินอย่างมุ่งเป้าที่มีประสิทธิผลได้อย่างเต็มที่ ไม่มีการตกหล่น หรือพิสูจน์สิทธิที่ยุ่งยาก อีกทั้งควรให้เบี้ยยังชีพส่วนเพิ่มแบบมุ่งเป้าให้กับกลุ่มเปราะบางเสริมเข้าไป 

นอกจากนี้ เนื่องจากผู้สูงอายุในปัจจุบันกว่า 50% ไม่มีเงินออมเพียงพอสำหรับเกษียณอายุ ดังนั้น เราควรร่วมกันออกแบบระบบแรงจูงใจการออมแบบใหม่ๆ เพื่อเตรียมให้วัยทำงานมีการออมสำหรับวัยเกษียณอย่างเพียงพอควบคู่ไปกับการจะได้รับเงินโอนจากสวัสดิการภาครัฐในอนาคต.