“สังคมสูงวัย” เพิ่มรายจ่ายรัฐ ส่งผลภาระทางการคลังเสี่ยงสูง

สังคมสูงวัยจะเพิ่มภาระทางการคลังทั้งด้านรายรับและรายจ่ายของรัฐ โดยรัฐมีรายรับผ่านการจัดเก็บภาษีต่างๆ จากประชาชน เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีสรรพสามิต ภาษีมูลค่าเพิ่ม ขณะเดียวกัน รัฐก็มีรายจ่ายในการจัดสรรสวัสดิการต่างๆ รวมถึงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นต่อคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของประชาชน

จากโครงสร้างสังคมสูงวัยของไทยอาจทำให้สถานภาพทางการคลังของรัฐเผชิญความเสี่ยงทั้งด้านรายรับจากการเก็บภาษีได้น้อยลงตามประชากรวัยแรงงานที่ลดลงในระยะข้างหน้า สวนทางกับรายจ่ายที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะรายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับผู้สูงอายุ ทั้งเงินที่ต้องจ่ายให้หลังเกษียณ รวมถึงค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพ สะท้อนจากงบประมาณรายจ่ายของภาครัฐด้านสวัสดิการต่างๆ  ที่เพิ่มขึ้นโตยเฉลี่ย 6% ต่อปี (CAGR 2014-2024) (รูปที่ 1)

รูปที่ 1 งบประมาณรายจ่ายของภาครัฐด้านสวัสดิการต่างๆ

ข่าวที่เกี่ยวข้อง:

‘นักกายภาพบำบัด’ อาชีพที่โลกสูงวัยต้องการ

“โรงเรียนผู้สูงอายุแห่งมธ.” แก่แต่เจ๋ง เปลี่ยนเกษียณเป็นพลัง

"สังคมสูงวัย" กระทบภาระทางการคลังของภาครัฐ

การเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างประชากรเข้าสู่สังคมสูงวัยจะกระทบต่อภาระทางการคลังของภาครัฐในระยะข้างหน้า ดังต่อไปนี้ 

1) รายจ่ายสวัสดิการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามจำนวนประชากรสูงวัยและอัตราการจ่ายเบี้ยที่เพิ่มขึ้น ภาครัฐมีการปรับรูปแบบการจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเพื่อให้มีรายได้เพียงพอในการดำรงชีพมากขึ้น โดยการยกเลิกการจ่ายแบบขั้นบันไดมาเป็นจ่าย 1,000 บาทเท่ากันทุกช่วงวัย ซึ่งได้รับความเห็นชอบจากคณะอนุกรรมการขับเคลื่อนสวัสดิการโดยรัฐ และอยู่ระหว่างรอเสนอครม. เพื่อพิจารณา

ส่งผลให้งบประมาณรายจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุคาดว่าจะยังคงเพิ่มสูงขึ้น สะท้อนจาก ในปี 2024 ภาครัฐได้จัดสรรงบประมาณสำหรับการจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุไว้ราว 9.3 หมื่นล้านบาท เพิ่มขึ้น 6% จากปีก่อนที่อยู่ที่ 8.8 หมื่นล้านบาท และคาดการณ์ว่าในปี 2029 ที่ไทยเข้าสู่สังคมสูงวัยขั้นสุดยอด รายจ่ายส่วนนี้อาจไม่ต่ำกว่า 1.6 แสนล้านบาท (รูปที่ 2)

รูปที่ 2 รัฐมีรายจ่ายงบประมาณเบี้ยยังชีพผู้สุงอายุเพิ่มขึ้นทุกปี 

ความเสี่ยงที่ภาครัฐต้องได้รับเมื่อเข้าสู่สังคมสูงวัย

2) รายจ่ายสวัสดิการด้านสุขภาพมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละ 4% (CAGR 2014-2024) ซึ่งปี 2014 งบประมาณส่วนนี้ของรัฐอยู่ที่ 2.4 แสนล้านบาท ปรับเพิ่มมาอยู่ที่ 3.5 แสนล้านบาท ในปี 2024  (รูปที่ 3) โดยส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายของกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (บัตรทอง) อยู่ที่ราว 2.2 แสนล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วน 62% และคาดว่าจะเพิ่มขึ้นอีกตามการดูแลรักษาพยาบาลที่มีมากขึ้น โดยเฉพาะกลุ่มผู้สูงอายุที่เสี่ยงต่อการเจ็บป่วย อีกทั้ง ปัจจุบันประชาชนยังสามารถยื่นใช้สิทธิบัตรทองในการรักษาพยาบาลได้ทุกที่ทั่วประเทศ ตลอดจนสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป ทั้งปัญหาฝุ่น PM 2.5 และโรคอุบัติใหม่ ก็อาจทำให้ประชาชนเสี่ยงต่อการเจ็บป่วยได้ง่ายขึ้น

รูปที่ 3 รายจ่ายสวัสดิการด้านสุขภาพของรัฐใน 3 ระบบหลัก

3) กองทุนประกันสังคมที่เป็นสวัสดิการหลักของแรงงานไทยราว 25 ล้านคน อาจไม่เพียงพอและหมดลงในระยะข้างหน้าหากไม่มีการปรับเงื่อนไข เนื่องจากรายได้ที่เก็บจากกลุ่มคนวัยทำงานในระบบประกันสังคม ไม่ได้เพิ่มขึ้นเร็วเมื่อเทียบกับรายจ่ายรวมของกองทุนประกันสังคมที่เพิ่มขึ้น โดยเฉพาะเงินที่จ่ายหลังเกษียณและสวัสดิการด้านสุขภาพต่างๆ สะท้อนจากในช่วงปี 2014-2023 รายจ่ายรวมขยายตัวเฉลี่ย 10% ต่อปี ขณะที่ รายรับรวมขยายตัวเฉลี่ยเพียงแค่ 3% ต่อปีเท่านั้น (รูปที่ 4)

รูปที่ 4 รายจ่ายรวมของกองทุนประกันสังคมมีแนวโน้มเติบโตมากกว่า

มาตรการลดภาระทางการคลังของภาครัฐในระยะยาว

ศูนย์วิจัยกสิกรไทยมองว่า การดำเนินนโยบายการคลังให้สอดคล้องกับสภาพโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนแปลงไปจะช่วยให้คนที่สามารถพึ่งพาตนเองยามเกษียณมีจำนวนมากขึ้น และกลายเป็นภาระทางการคลังของภาครัฐในระยะยาวน้อยลง ซึ่งแต่ละมาตรการอาจมีกรอบระยะเวลาของการดำเนินการที่แตกต่างกัน ดังนี้

มาตรการระยะสั้น-กลาง

1.ขยายอายุเกษียณ และส่งเสริมการจ้างงานแรงงานสูงอายุเพื่อให้ผู้สูงอายุที่ยังมีศักยภาพมีโอกาสในการสร้างรายได้เพิ่มขึ้น ปัจจุบันอายุเกษียณเฉลี่ยไทยอยู่ที่ 58 ปี ขณะที่ คนไทยมีอายุขัยเฉลี่ยเพิ่มขึ้น แต่อายุเกษียณกลับไม่เปลี่ยนตั้งแต่ปี 1951 (รูปที่ 5) ซึ่งการขยายอายุเกษียณเป็นหนึ่งทางเลือกที่รัฐบาลในหลายประเทศที่ประสบปัญหาสังคมสูงวัยเลือกใช้ เช่น ฝรั่งเศสที่ปัจจุบันอายุเกษียณอยู่ที่ 62 ปี และจะมีการปรับเพิ่มขึ้นเป็น 64 ปี ภายในปี 2032 เป็นต้น (รูปที่ 6)

ทั้งนี้ หากมีการขยายอายุเกษียณ รัฐต้องคำนึงถึงช่วงเวลาเปลี่ยนผ่าน ซึ่งควรบอกล่วงหน้าหรือต้องทำแบบค่อยเป็นค่อยไป เพื่อให้ทั้งภาคธุรกิจและแรงงานเตรียมความพร้อมหากต้องอยู่ในตลาดแรงงานนานขึ้น รวมถึงควรพิจารณาความเหมาะสม/เป็นธรรม โดยเฉพาะกลุ่มคนที่ใกล้เกษียณ

รูปที่ 5 อายุขัยเฉลี่ยและอายุเกษียณของไทย/รูปที่ 6 ตัวอย่างอายุเกษียณประเทศต่างๆ

ในขณะเดียวกัน รัฐควรสนับสนุนให้ภาคธุรกิจมีการจ้างงานผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นผ่านการให้สิทธิประโยชน์ที่จูงใจมากกว่าการลดหย่อนภาษีที่ทำอยู่แล้ว[1] เช่น การให้เงินอุดหนุนธุรกิจที่จ้างแรงงานสูงอายุ การจัดทำระบบ/ตั้งหน่วยงานรับผิดชอบในการจับคู่ (Matching) ระหว่างแรงงานสูงอายุกับภาคธุรกิจ ทั้งนี้ ต้องขึ้นอยู่กับความพร้อม/ความสมัครใจของแรงงานสูงอายุแต่ละคน ตลอดจนการสนับสนุนให้ประชาชนทุกช่วงวัยมีการพัฒนาทักษะเพื่อให้แรงงานที่ถึงวัยเกษียณสามารถทำงานในตลาดแรงงานต่อได้ เช่น

• สิงคโปร์ มีโครงการ Skills Future Level-up เพื่อส่งเสริมคนที่อายุ 40 ปีขึ้นไป ในการ Upskill/Reskill ทักษะให้ตรงกับความต้องการของตลาด
• ญี่ปุ่น มีโครงการฝึกงานเพื่อพัฒนาแรงงานวัยกลางคนเป็น Tech Talent สำหรับผู้มีอายุ 40-50 ปี ที่อาจไม่ได้ทำงานในด้านเทคโนโลยีมาก่อน สามารถเข้ามาฝึกฝนทักษะและหาความรู้ในด้านเทคโนโลยีได้

2) จัดสรรกองทุนประกันสังคมทั้งด้านรายรับและรายจ่ายให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนไป เช่น การขยายเพดานค่าจ้าง การขยายอายุเกษียณผู้ประกันตน การดึงแรงงานข้ามชาติเข้าระบบประกันสังคม และการปรับแผนการลงทุนให้สร้างผลตอบแทนมากขึ้น ซึ่งบางแนวทางภาครัฐอาจมีการศึกษาความเป็นไปได้ไปบ้างแล้ว (รูปที่ 7) แต่ที่สำคัญคงเป็นเรื่องของการผลักดันให้เกิดขึ้นจริงได้เร็วที่สุด เพื่อเพิ่มความเข้มแข็งให้แก่สถานะการเงินของกองทุนประกันสังคม และลดความเสี่ยงที่เงินอาจไม่เพียงพอและหมดลงในอนาคต

มาตรการระยะยาว แก้ปัญหารายจ่ายรัฐเพิ่มขึ้น

3) เพิ่มจำนวนคนที่พึ่งพาตนเองได้ให้โตเร็วกว่าภาระทางการคลังที่เพิ่มขึ้น ทั้งในมิติของการเพิ่มเงินออมเพื่อเกษียณ และการมีสุขภาพที่ดี

• ส่งเสริมให้ประชาชนมีการออมเงินเพื่อเกษียณมากขึ้น โดยเฉพาะการดึงแรงงานนอกระบบให้เข้ามาออมในระบบ ซึ่งปัจจุบันไทยมีแรงงานนอกระบบราว 21 ล้านคน แต่มีการออมผ่านระบบประกันสังคม 11 ล้านคน และกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) 3 ล้านคน ขณะที่ ยังมีอีกไม่ต่ำกว่า 7 ล้านคนที่เสี่ยงไม่มีหลักประกันรายได้ยามเกษียณ ทั้งนี้ ภาครัฐได้มีแนวคิดที่จะกระตุ้นให้เกิดพฤติกรรมการออมมากขึ้น เช่น มาตรการหวยเกษียณที่อยู่ระหว่างการพิจารณาและคาดว่าจะมีผลบังคับใช้ในปี 2025 โดยมุ่งเป้าสำหรับกลุ่มแรงงานนอกระบบที่มีอายุระหว่าง 15-60 ปี เป็นต้น
• ส่งเสริมให้ประชาชนใส่ใจดูแลสุขภาพกันมากขึ้นเพื่อลดการเจ็บป่วย ไม่ว่าจะเป็นการจัดฝึกอบรมหรือร่วมมือกับหน่วยงานต่างๆ ให้ความรู้ในเรื่องการดูแลสุขภาพเชิงป้องกัน อาหารการกิน ตลอดจนการใช้ชีวิต นอกจากนี้ รัฐควรบริหารจัดการให้ประชาชนเข้าถึงบริการทางการแพทย์อย่างเพียงพอและทั่วถึง ซึ่งหากประชาชนมีสุขภาพที่ดีขึ้น ก็อาจช่วยแบ่งเบาภาระหรือลดค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพของรัฐลงได้

ผู้บริหารงานวิจัย: วรรณวิษา ศรีรัตนะ ([email protected])

เจ้าหน้าที่วิจัยอาวุโส: ปิยะวดี จิระศิริสุวรรณ ([email protected])

เจ้าหน้าที่วิจัย: อิศราวดี เหมะ ([email protected])

อ้างอิง:ศูนย์วิจัยกสิกรไทย