แกะกล่องภาษีที่ดิน 2563

1 มกราคม 2563 ประเทศไทยจะมีการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างใหม่ แทนกฎหมายภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 และภาษีบารุงท้องที่ พ.ศ.2508 ที่ใช้กันมายาวนานกว่า 80 ปี เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ที่มีการกระจายอานาจไปสู่ท้องถิ่น และช่วยลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย

แต่ปัญหาคือ กฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายใหม่ที่ยังต้องทำความเข้าใจให้ถ่องแท้ เนื่องจากมีความซับซ้อนในเรื่องของการคำนวณภาษีที่มีการแยกรายละเอียดปลีกย่อยมากมาย ฉะนั้นจึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการเติมความรู้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและประชาชน เพื่อให้เข้าใจไปในทิศทางเดียวกัน

กฎหมายที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง หรือที่เรียกกันย่อๆ ว่า "ภาษีที่ดินใหม่" เป็นกฎหมายใหม่ที่ถูกนำมาใช้แทนพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 และพระราชบัญญัติภาษีบำรุง ท้องที่ พ.ศ.2508 หรือที่ชาวบ้านเข้าใจกันง่ายๆ คือ กฎหมายว่าด้วยภาษีโรงเรือนและที่ดิน และกฎหมายว่าด้วยภาษีบำรุงท้องที่ เป็นกฎหมายที่มีการประกาศใช้นานแล้ว ทำให้การจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบำรุงท้องที่มีปัญหา และข้อจำกัดเกี่ยวกับฐานภาษี อัตราภาษี และการลดหย่อนภาษีไม่สอดคล้องกับสภาวการณ์ปัจจุบัน ผลที่เกิดขึ้นก็คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จัดเก็บรายได้ไม่เพียงพอต่อการพัฒนาท้องถิ่น รัฐบาลจำเป็นต้องจัดสรรงบประมาณเพื่ออุดหนุนเพิ่มเติม โดยกฎหมายฉบับนี้ใช้เวลานานกว่า 30 ปี ในการผลักดันกระทั่งผ่านเป็นกฎหมายในที่สุด

ทั้งนี้ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างแบบใหม่นี้ มีจุดมุ่งหมายที่สำคัญคือ ช่วยลดความเหลื่อมล้ำในสังคม ลดการถือครองที่ดินเพื่อเก็งกำไรในตลาดอสังหาริมทรัพย์ และเพิ่มการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น ทั้งนี้เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จะเป็นผู้จัดเก็บภาษี โดยมีรัฐบาลเป็นผู้ดูแล ซึ่งหากมีการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างได้จริง ก็จะเป็นการเพิ่มรายได้ให้กับ อปท.นำไปใช้พัฒนาท้องถิ่นต่อไป โดยจะเริ่มต้นดำเนินงานจัดเก็บตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2563 คาดการณ์กันว่า การเก็บภาษีแบบใหม่จะทำให้ภาครัฐมีรายได้เพิ่มขึ้นจากเดิมไม่น้อยกว่า 40,000 ล้านบาท

ท่ามกลางความตื่นตัวของผู้ถือครองที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ลุกขึ้นมาให้ความสำคัญกับการจัดการอสังหาริมทรัพย์ด้วย เกรงว่าจะต้องเสียภาษีเพิ่มขึ้น ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีหน้าที่จัดเก็บรายได้ก็ต้องตื่นรู้และปรับตัวเพื่อรองรับกฎหมายใหม่ฉบับนี้ไม่แพ้กัน

ดร.ไกรวุฒิ ใจคำปัน อาจารย์ประจำสำนักวิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ในฐานะทีมวิจัยโครงการการพัฒนาระบบบริหารจัดเก็บรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการสนับสนุนของแผนงาน Spearhead เป้าหมายการพัฒนาภูมิภาคและจังหวัด 4.0 ภายใต้ยุทธศาสตร์เป้าหมายด้านสังคม กล่าวว่า นับจากที่ภาครัฐมีนโยบายเรื่องการจัดการภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างใหม่ ซึ่งเดิมเรียกว่า "ภาษีโรงเรือน" มีประเด็นที่น่าสนใจคือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายๆ แห่งยังไม่มีความพร้อมในการรับมือกับระบบจัดเก็บภาษีรูปแบบใหม่ ซึ่งมีรูปแบบการคำนวณที่ค่อนข้างซับซ้อน จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่หน่วยงานที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญจะต้องช่วยกันให้ความรู้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมถึงชาวบ้านเจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างด้วย

"การจัดเก็บภาษีแบบเดิมไม่ได้ยุ่งยากมาก เนื่องจากเจ้าหน้าที่ไม่ต้องคำนวณอะไรมาก เพราะเจ้าของที่ดินต้องจ่ายเท่ากันทุกปี ขณะที่อัตราภาษีรูปแบบใหม่ที่เกี่ยวข้องกับที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จะมีการคำนวณใหม่ โดยแยกกันคำนวณระหว่างที่ดินกับสิ่งก่อสร้าง ซึ่งในส่วนของที่ดินจะคิดคำนวณจากขนาดของที่ดินและราคาประเมินเป็นหลัก ส่วนสิ่งก่อสร้างที่เป็นที่อยู่อาศัย ก็อาจมีการยกเว้นภาษีได้ หรือหากกรณีที่มีการนำที่ดินหรือสิ่งก่อสร้างดังกล่าวทำประโยชน์ ก็ต้องมีการคำนวณภาษีตามที่กฎหมายระบุไว้เช่นกัน แต่ทั้งนี้ทั้งนั้นต้องดูเป็นกรณีๆ ไป"

สำหรับกฎหมายที่ดินและสิ่งปลูกสร้างใหม่นี้ มีการแบ่งประเภทที่ดินที่ต้องเสียภาษีไว้ 4 รายการ คือ

1.ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ประกอบเกษตรกรรม

2.ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่เป็นที่อยู่อาศัย

3.ที่ดิน หรือสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ประโยชน์อื่นนอกจากข้อ 1., 2.

และ 4. ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ทิ้งว่างเปล่า หรือไม่ได้ทำประโยชน์ตามความแก่สภาพ

อย่างไรก็ตามเพื่อบรรเทาภาระภาษีให้กับประชาชน จึงมีการกำหนดบทเฉพาะกาลการจัดเก็บภาษีช่วง 2 ปีแรก ดังนี้

1.ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ประโยชน์เพื่อเกษตรกรรม หากมูลค่าฐานภาษีไม่เกิน 75 ล้านบาท เก็บภาษี 0.01 เปอร์เซ็นต์, เกิน 75-100 ล้านบาท จัดเก็บ 0.03 เปอร์เซ็นต์, เกิน 100-500 ล้านบาท เก็บ 0.05 เปอร์เซ็นต์, เกิน 500-1,000 ล้านบาท เก็บ 0.07 เปอร์เซ็นต์ และเกิน 1,000 ล้านบาท เก็บ 0.1 เปอร์เซ็นต์

2.ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่เจ้าของบุคคลธรรมดาให้เป็นที่อยู่อาศัยมีชื่อในทะเบียนบ้าน ไม่เกิน 25 ล้านบาท จัดเก็บ 0.03 เปอร์เซ็นต์ หากเกิน 25-50 ล้านบาท เก็บ 0.05 เปอร์เซ็นต์ และหากเกิน 50 ล้าน บาทขึ้นไป เก็บ 0.1 เปอร์เซ็นต์

3.สิ่งปลูกสร้างที่เจ้าของซึ่งเป็นบุคคลธรรมดาใช้เป็นที่อยู่อาศัยและมีชื่อในทะเบียนบ้าน ที่มีมูลค่า ไม่เกิน 40 ล้านบาท ภาษี 0.02 เปอร์เซ็นต์ ถ้าเกิน 40-65 ล้านบาท เก็บ 0.03 เปอร์เซ็นต์ หรือเกิน 65-90 ล้านบาท เก็บ 0.05 เปอร์เซ็นต์ และเกิน 90 ล้านบาทขึ้นไป เก็บ 0.1 เปอร์เซ็นต์

4.ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ประโยชน์เป็นที่อยู่อาศัย กรณีอื่นนอกจากอยู่อาศัยตามข้อ 2. และ 3. ที่มีมูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาท เก็บ 0.02 เปอร์เซ็นต์ ถ้าเกิน 50-75 ล้านบาท เก็บ 0.03 เปอร์เซ็นต์ หรือเกิน 75-100 ล้านบาท เก็บ 0.05 เปอร์เซ็นต์ และเกิน 100 ล้านบาท จัดเก็บ 0.1 เปอร์เซ็นต์

5.ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ประโยชน์อื่นนอกจากเกษตรกรรมและอยู่อาศัย ไม่เกิน 50 ล้านบาท เก็บ 0.03 เปอร์เซ็นต์, เกิน 50-200 ล้านบาท เก็บ 0.4 เปอร์เซ็นต์, เกิน 200-1,000 ล้านบาท เก็บ 0.5 เปอร์เซ็นต์, เกิน 1,000-5,000 ล้านบาท เก็บ 0.6 เปอร์เซ็นต์ หรือ เกิน 5,000 บาทขึ้นไป เก็บ 0.7 เปอร์เซ็นต์

6.ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ทิ้งว่างเปล่า หรือไม่ได้ทำประโยชน์ควรแก่สภาพ เก็บภาษี 0.3-3 เปอร์เซ็นต์ ของราคาประเมิน และเพิ่มขึ้น 0.3 เปอร์เซ็นต์ ทุก 3 ปี ต่อเนื่อง ไม่เกิน 27 ปี หรือจนกว่าจะมีการใช้ประโยชน์จากที่ดิน และจากข้อมูลของกรมพัฒนาที่ดินพบว่ามีที่ดินทิ้งไว้ไม่ได้ทำประโยชน์ทั่วประเทศ 8.31 ล้านไร่ จากที่ดินทั้งประเทศประมาณ 300 ล้านไร่

และเพื่อบรรเทาภาระภาษี 3 ปีแรก ให้ยกเว้นการจัดเก็บภาษีสำหรับเจ้าของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างบุคคลธรรมดาและใช้ประโยชน์เพื่อเกษตรกรรม นอกจากนี้กรณีต้องเสียภาษีสูงกว่าภาษีโรงเรือน หรือภาษีบารุงท้องที่ ให้ผู้เสียภาษีชำระภาษีในจำนวนที่เพิ่มขึ้นในปีที่หนึ่ง 25 เปอร์เซ็นต์ ของจำนวนภาษีที่เหลือ ปีที่สอง 50 เปอร์เซ็นต์ และปีที่สาม 75 เปอร์เซ็นต์ ของจำนวนภาษีที่เพิ่มขึ้น

ดร.ไกรวุฒิ อธิบายเพิ่มว่า เมื่อรูปแบบการเรียกเก็บภาษีเปลี่ยน การคำนวณภาษีก็ต้องเปลี่ยน ขณะที่กลุ่มงานที่รับผิดชอบเรื่องการจัดเก็บภาษีโดยตรงใน อบต.หลายแห่งยังขาดความพร้อม โดยเฉพาะบุคลากรที่มีภาระงานรับผิดชอบค่อนข้างมาก จึงเกิดเป็นโครงการวิจัยดังกล่าว

"โครงการวิจัยนี้ดำเนินงานพร้อมกัน 4 ภูมิภาคทั่วประเทศ โดยมีเป้าหมายคือ เพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั่นหมายความว่าหลังจบโครงการ อปท.จะต้องมีศักยภาพในการจัดเก็บภาษีเพิ่มขึ้น ซึ่งหมายถึง อบต.มีรายได้เพิ่มขึ้นนั่นเอง

กระบวนการวิจัยของโครงการนี้คือ การหาตัวแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีศักยภาพในการจัดเก็บภาษี จนพบว่าองค์การบริหารส่วนตาบลดอนแก้ว อำเภอแม่ริม มีความพร้อมมากที่สุดทั้งบุคลากร นโยบายของผู้บริหาร ขณะเดียวกันเป็นองค์กรดีเด่นด้านการจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่ เพราะฉะนั้นถ้าที่นี่ประสบความสาเร็จก็จะใช้เป็นโมเดลให้กับพื้นที่อื่นต่อไป"

สำหรับแนวทางการดำเนินงานวิจัยเบื้องต้นคือ การจัดประชุมเพื่อชี้แจงทำความเข้าใจกับกลุ่มคนผู้เสียภาษี ซึ่งจะเป็นการเชิญแกนนำ ผู้ใหญ่บ้าน และในส่วนของภาคราชการที่หลายแห่งมีการนำเอาที่ดินไปใช้ประโยชน์และเกิดรายได้ ซึ่งกฎหมายที่ดินฉบับใหม่ก็ไม่มีข้อยกเว้นสำหรับหน่วยงานราชการ

เมื่อกฎหมายใหม่ประกาศใช้ การทำความเข้าใจกับผู้เสียภาษีถือเป็นเรื่องสำคัญ ตัวงานวิจัยเองอยากทราบว่า รูปแบบภาษีแบบเดิมและแบบใหม่แตกต่างกันอย่างไร รายได้จะเพิ่มขึ้นตามที่ประมาณการไว้หรือไม่ ซึ่งคงต้องรอข้อมูลหลังจากงานวิจัยจบลง แต่สิ่งที่ต้องดำเนินงานในปัจจุบันคือ การค้นหารูปแบบและวิธีการจัดเก็บภาษีให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด ด้วยการพัฒนาศักยภาพบุคคลกรให้มีทักษะเพิ่มขึ้น เนื่องจากสิ่งที่ อปท.หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดคือ ทักษะ เครื่องมือ และองค์ความรู้ที่ใช้ในการสารวจข้อมูล เพื่อนำมาจัดทำเป็นฐานข้อมูลภาษี เพราะระบบการเก็บภาษีตามกฎหมายใหม่จะมีความละเอียดมากขึ้น การลงพื้นที่สำรวจจึงเป็นหัวใจสำคัญของการจัดเก็บภาษีตัวใหม่ เพราะเป็นวิธีการจัดเก็บที่ถูกต้องที่สุด

ในมุมขององค์กรท้องถิ่น นพดล ณ เชียงใหม่ นายกองค์การบริหาร ส่วนตำบลดอนแก้ว อำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ กล่าวว่า ในช่วงแรกๆ ค่อนข้าง กังวลกับวิธีการจัดเก็บ เนื่องจากเป็น กฎหมายใหม่ เกรงว่าเจ้าหน้าที่จะไม่สามารถปฏิบัติงานได้อย่างเต็มที่ ขณะที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็ยังไม่มีมาตรการใดๆ ออกมาเพื่อทำความเข้าใจเกี่ยวกับวิธีปฏิบัติและข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

"จากการศึกษารายละเอียดของกฎหมายฉบับนี้ เห็นว่าเป็นกฎหมายที่ดี เพราะมีความพยายามแก้ไขกันมานานแล้ว แต่ในฐานะผู้ปฏิบัติ ช่วงแรกๆ ก็มีข้อกังวลว่าการเก็บภาษีแบบใหม่จะทำให้ ท้องถิ่นมีรายได้ลดลง โดยเฉพาะภาษีที่ดิน เนื่องจากกฎหมายใหม่มีข้อยกเว้นหลายเรื่อง ซึ่งตนจะพยายามชี้แจงและทำความเข้าใจกับเจ้าหน้าที่และบุคลากรที่เกี่ยวข้อง รวมไปถึงตัวชาวบ้านเอง

นับเป็นโอกาสดีที่เราได้รับความร่วมมือจากหลายฝ่ายทั้งจากจุฬาลงกรณมหาวิยาลัย มหาวิยาลัย เชียงใหม่ รวมทั้งหน่วยงานสนับสนุนงานวิจัยอย่าง สกสว. ที่เข้ามาสนับสนุนกระบวนการและองค์ความรู้ เพราะที่ผ่านมาเราต้องยอมรับว่าการเก็บภาษี เราจัดเก็บภาษีได้ไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย

กระบวนการนี้น่าจะทำให้วิธีการจัดเก็บภาษี ซึ่งเป็นกฎหมายใหม่ ง่ายและสะดวกมากขึ้น และเมื่อเข้าสู่การประกาศใช้อย่างเป็นทางการในต้นปีหน้า เชื่อว่าคณะทางานจะสามารถดำเนินงานได้อย่างทันท่วงที"