นิติรัฐกับความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 ซึ่งเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแล้ว หลายคนก็คงได้ยินคำกล่าวที่ว่า ประเทศไทยเราได้กลับมาสู่การปกครองที่เป็น “นิติรัฐ” อีกครั้งหนึ่ง แต่นิติรัฐนั้นเป็นศัพท์ที่ยังมีความหมายคลุมเครือสำหรับคนที่ไม่ใช่นักกฎหมาย ในที่นี้ผมจึงขออธิบายถึงความหมายและที่มาที่ไปของศัพท์คำนี้ เพื่อเป็นการต้อนรับรัฐธรรมนูญฉบับล่าสุด (ซึ่งคงจะไม่ใช่ฉบับสุดท้าย) ของไทยเรา

นิติรัฐ (Legal State) เปรียบเสมือนสถาบันสำคัญทางการเมือง ซึ่งภายใต้สถาบันดังกล่าว องค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐทุกองค์กรจะต้องเคารพกฎหมาย คำคำนี้ เดิมทีมีที่มาจากภาษาเยอรมันว่าเรคชตาท (Rechtsstaat) และต่อมาได้รับการนิยามใหม่ในช่วงต้นศตวรรษที่ 20 โดยนักกฎหมายชาวออสเตรีย ฮันส์ เคลเซ่น (Hans Kelsen, 1881-1973) ว่าหมายถึง “กฎเกณฑ์ทางกฎหมายของรัฐจะถูกจัดลำดับลดหลั่นกันจากสูงไปหาต่ำ โดยมีรัฐธรรมนูญเป็นตัวกำหนด และโดยการจัดลำดับนี้เองอำนาจรัฐจึงถูกจำกัดลงด้วย” ในการจัดลำดับนี้ แต่ละกฎเกณฑ์ของกฎหมายจะมีผลใช้บังคับได้ก็ต่อเมื่อต้องสอดคล้องกับกฎเกณฑ์ที่สูงกว่า เรียกว่า “การเคารพต่อลำดับศักดิ์ของกฎหมาย” และอีกประการหนึ่ง ในระบบนี้เชื่อว่าความเสมอภาคของบุคคลต่อหน้ากฎหมายจะมีได้ก็ต่อเมื่อมีศาลที่เป็นอิสระเท่านั้น

การเคารพลำดับศักดิ์ของกฎหมายเป็นหลักประกันที่สำคัญที่สุดอย่างหนึ่งของนิติรัฐ หลักการนี้เองทำให้อำนาจขององค์กรต่าง ๆ ของรัฐถูกกำหนดไว้อย่างชัดเจน เนื่องจากกฎเกณฑ์ซึ่งองค์กรเหล่านี้กำหนดขึ้นจะใช้ได้ก็ต่อเมื่อสอดคล้องกับบรรดากฎเกณฑ์ของกฎหมายที่สูงกว่าที่ให้อำนาจไว้ ในระบบนิติรัฐนี้ บนยอดสูงสุดของพีระมิดจะพบรัฐธรรมนูญตั้งตระหง่านอยู่ตามลำพัง ตามด้วยความตกลงระหว่างประเทศ กฎหมายระดับพระราชบัญญัติ และกฎเกณฑ์ที่ออกโดยฝ่ายบริหาร ตามลำดับ ส่วนที่รากฐานล่างสุดของพีระมิดจะพบคำสั่งต่าง ๆ ของฝ่ายปกครอง หรือบรรดาข้อตกลงระหว่างเอกชน คือ นิติกรรมและสัญญาต่าง ๆ ตามลำดับ

การจัดระบบกฎหมายด้วยวิธีนี้ ทำให้องค์กรทั้งหลายของรัฐก็จำต้องเคารพ “หลักความชอบด้วยกฎหมาย” นั่นหมายถึงการออกกฎเกณฑ์หรือคำสั่งใด ๆ ที่ไม่เคารพกฎเกณฑ์ที่เหนือกว่า เช่น การออกกฎเกณฑ์หรือคำสั่งที่ขัดต่อกฎหมาย หรือออกมาเกินกว่าอำนาจที่กฎหมายกำหนดไว้ให้ กฎหรือคำสั่งนั้นก็ถือว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายและอาจถูกเพิกถอนได้ ในส่วนของรัฐเองซึ่งมีอำนาจและหน้าที่ในการออกกฎหมายก็ต้องเคารพกฎหมายเช่นกัน เช่น กฎหมายที่รัฐตราขึ้นจะต้องไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ หรือไม่ละเมิดต่อสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนที่ได้รับการรับรองไว้โดยรัฐธรรมนูญหรือตามพันธกรณีระหว่างประเทศ เป็นต้น

หลักนิติรัฐยังรับรองถึงความเสมอภาคของประชาชนภายใต้กฎหมาย ด้วยเหตุนี้ บุคคลทุกคนรวมถึงองค์กรทุกองค์กรที่ได้รับผลกระทบจากกฎเกณฑ์นั้น ๆ สามารถโต้แย้งการออกกฎเกณฑ์ที่ขัดแย้งกับกฎเกณฑ์ที่สูงกว่าได้ โดยองค์กรหลักที่มีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบเรื่องดังกล่าว คือ องค์กรศาล นั่นเอง

อย่างไรก็ตาม ศาลภายใต้หลักนิติรัฐจะต้องมีความเป็นอิสระ สามารถตัดสินความขัดแย้งระหว่างบุคคลได้โดยการใช้หลักความชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งมีที่มาจากลำดับศักดิ์ของกฎหมายและหลักความเสมอภาค ศาลยังมีบทบาทในการต่อต้านการเลือกปฏิบัติใด ๆ ระหว่างบุคคลที่ขัดต่อหลักความเสมอภาค เพื่อให้ศาลสามารถทำหน้าที่รักษากฎหมายได้อย่างเต็มที่โดยไม่ต้องถูกครอบงำจากองค์กรอื่น ๆ จึงจำเป็นต้องกำหนดให้มีการแบ่งแยกการใช้อำนาจระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตย และกำหนดให้ศาลมีความเป็นอิสระ ทั้งจากอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหาร ศาลที่มีลักษณะเช่นนี้จึงจะสามารถเป็นหลักประกันความเป็นกลางในการใช้กฎเกณฑ์ของกฎหมายอย่างแท้จริง

อีกประการหนึ่ง ศาลจะต้องมั่นคงพอในการเผชิญหน้ากับกฎเกณฑ์ต่าง ๆ เพื่อที่จะตัดสินยืนยันความชอบด้วยกฎหมายของกฎเกณฑ์เหล่านั้น รวมทั้งยังต้องทำหน้าที่ตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎเกณฑ์ที่อยู่ในลำดับสูงของระบบกฎหมาย เช่น พระราชบัญญัติ หรือความตกลงระหว่างประเทศด้วย โดยศาลจะต้องปฏิเสธการใช้หรือพิจารณาว่ากฎเกณฑ์นั้น ๆ ไม่มีผลบังคับใช้หากเห็นว่ากฎเกณฑ์นั้น ๆ ขัดต่อรัฐธรรมนูญ จากลักษณะที่ค่อนข้างซับซ้อนของความขัดแย้ง ฮันส์ เคลเซ่น จึงเสนอให้การพิจารณาในเรื่องดังกล่าวเป็นอำนาจของศาลที่มีความเชี่ยวชาญและมีคุณสมบัติเฉพาะด้าน ดังเช่นศาลรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตาม สำหรับในประเทศที่ไม่มีการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญขึ้นโดยเฉพาะ ย่อมเป็นอำนาจหน้าที่ของศาลที่มีอำนาจพิจารณาคดีทั่วไป

แม้ว่าหลักนิติรัฐจะเป็นทฤษฎีที่มีที่มาจากตะวันตก แต่ก็ถือได้ว่ามีความสำคัญทางการเมืองเป็นอย่างมาก เนื่องจากในปัจจุบันเป็นที่ยอมรับกันในระดับสากลว่า หลักนิติรัฐมีความสำคัญยิ่งต่อระบอบประชาธิปไตย โดยทำให้กฎหมายเป็นเครื่องมือควบคุมองค์กรทางการเมืองและสังคม มิใช่เป็นเพียงเครื่องมือของผู้มีอำนาจที่จะใช้อำนาจอย่างไรก็ได้ การใช้อำนาจตามกฎหมายจึงต้องอยู่ภายใต้หลักความถูกต้องและเคารพหลักความชอบด้วยกฎหมายในทุกกรณี

แม้ว่าในปัจจุบันที่ประเทศไทยยังอยู่ในระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมือง แต่กระนั้น รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวที่เพิ่งประกาศใช้ก็ยังแสดงให้เห็นถึงการรับรองหลักนิติรัฐไว้ด้วย ดังบทบัญญัติมาตรา 26 ที่ว่า “ผู้พิพากษาและตุลาการมีอิสระในการพิจารณาและพิพากษาอรรถคดี...ตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย” ซึ่งผู้เขียนหวังว่าเมื่อเรามีรัฐธรรมนูญฉบับถาวร หลักนิติรัฐจะกลับมาเป็นเสาหลักให้แก่ระบบการเมืองและกฎหมายไทยได้อย่างสมบูรณ์มากยิ่งขึ้นกว่านี้.