เรื่องราวของตลาดข้าวและนโยบายรับจำนำข้าว (1)

เป็นตลาดที่ชาวนาในฐานะผู้ผลิตจะไปขายข้าวในพื้นที่ใกล้แหล่งผลิต เช่น ท่าข้าว ตลาดกลาง สหกรณ์การเกษตร และโรงสี ปัจจัยที่กำหนดการตัดสินใจขายข้าวให้กับแหล่งใดนั้น ขึ้นอยู่กับราคาที่ให้และต้นทุนขนส่งจากนา (ระยะทางจากนาข้าวถึงแหล่งรับซื้อ) จากนั้นข้าวจะถูกแปรรูปเป็นข้าวสารเพื่อขายต่อไปยังนายหน้าหรือหยง พ่อค้าในประเทศและผู้ส่งออกข้าว แล้วจะมีเครือข่ายของผู้รับซื้อในต่างประเทศ ต่อมาเมื่อมีการใช้นโยบายรับจำนำข้าว ต่อเนื่องมาตั้งแต่สมัยรัฐบาลเปรมจนถึงรัฐบาลยิ่งลักษณ์ มีเว้นระยะช่วงรัฐบาลอภิสิทธิ์ที่ใช้นโยบายประกันราคา ได้ทำให้โครงสร้างตลาดของข้าวค่อยๆ เปลี่ยนไป

โดยเฉพาะเมื่อใช้นโยบายรับจำนำแทรกแซงราคา แบบตั้งเป้าหมายราคา ยิ่งทำให้โครงสร้างตลาดแบบเดิมเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก ข้าวเป็นสินค้าส่งออกที่สร้างรายได้ให้ประเทศมาตั้งแต่หลังสนธิเบาว์ริง แต่ทำไมชาวนาผู้ผลิตข้าวจึงเป็นกลุ่มคนที่ยังยากจนที่สุด เวลานี้มีประชากรในภาคเกษตรประมาณ 6.8 ล้านคนยังอยู่อย่างยากจน ต้องมีความผิดปกติในโครงสร้างตลาดอย่างแน่นอน ตลาดข้าวดูเหมือนเป็นตลาดเสรี แต่ไม่เป็นธรรม รัฐจึงต้องเข้าแทรกแซงเพื่อสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ แต่การแทรกแซงโดยรัฐในหลายกรณีก็ไม่มีประสิทธิภาพ และเต็มไปด้วยการทุจริตรั่วไหลที่ควบคุมไม่ได้

ประกอบกับชาวนาต้องเผชิญกับสภาวะทางธรรมชาติ และอากาศที่ไม่แน่นอน อย่างปีนี้ก็เกิดภัยแล้งอย่างรุนแรง การปลูกข้าวหรือพืชเกษตรอื่นๆ ที่ยังต้องอาศัยธรรมชาติเป็นด้านหลัก จากการที่ระบบชลประทานยังไม่ได้มาตรฐานดีพอ ที่จะปลูกข้าวหรือพืชเกษตรต่างๆ โดยไม่ต้องรอความเมตตาจากฟ้าฝน ปัญหาของข้าวไทยและพืชเกษตรบางตัว มีไล่เรียงตั้งแต่ต้นทุนการผลิตต่อไร่สูง ผลผลิตต่อไร่ต่ำ งบวิจัยพัฒนาการผลิตข้าวและพืชเกษตรน้อย ระบบชลประทานไม่ครอบคลุม (67% ปลูกข้าวนอกเขตชลประทาน - ข้อมูลปี 2554) เกษตรกรและชาวนาลดลง เพราะไม่มีความมั่นคงทางด้านอาชีพและรายได้ เป็นต้น   

นโยบายแทรกแซงราคาสินค้าเกษตร โดยเฉพาะข้าวนั้น เป็นมาตรการที่รัฐบาลใช้มาอย่างยาวนานหลายรัฐบาล หลังจากมาตรการกีดกันการส่งออก และเก็บค่าพรีเมียมข้าว ได้ถูกยกเลิกไปตั้งแต่ปี 2529 โดยนโยบายแทรกแซงราคาสินค้าเกษตรนี้ มุ่งแก้ไขและบรรเทาปัญหาผลกระทบ จากความผันผวนของราคาสินค้าเกษตรต่อเกษตรกร ภาคเกษตรกรรมและระบบเศรษฐกิจโดยรวม

โครงการรับจำนำในหลายรัฐบาลที่ผ่านมา โดยเฉพาะสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างตลาด รัฐบาลได้มีบทบาทมาชี้นำตลาดมากขึ้นตามลำดับ ชาวนาส่วนใหญ่ขายข้าวผ่านโครงการรับจำนำ ทำให้ธุรกิจท่าข้าวและตลาดกลางข้าวซบเซา

ในช่วงห้าหกทศวรรษที่ผ่านมา ภาคเกษตรกรรมของไทย ได้มีพัฒนาการไปจากเดิมมาก โดยในช่วงปี2500 นั้น ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศหรือจีดีพี เกือบร้อยละ 40 มาจากภาคเกษตรกรรม มีประชากรอยู่ 27 ล้านคน ในจำนวนนี้อยู่ในภาคเกษตรกรรมร้อยละ 80 ขณะที่ปัจจุบัน ผลิตภัณฑ์มวลรวมจากภาคเกษตรกรรมอยู่ที่ 1 ล้านล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 11 ของจีดีพี โดยมีคนไทยหนึ่งในสามอยู่ในภาคเกษตรกรรม

ตั้งแต่ทศวรรษ 2530 เป็นต้นมา แรงงานภาคเกษตรกรรมในชนบท หลั่งไหลสู่อุตสาหกรรมและภาคบริการ ผลจากการหลั่งไหลออกนอกภาคเกษตรกรรม เพราะภาคเกษตรกรรมมีรายได้ต่ำและไม่แน่นอน และในที่สุดประเทศไทยก็ขาดแคลนแรงงานภาคเกษตร และต้องอาศัยแรงงานต่างด้าวในการทำงาน ผลผลิตต่อไร่ของการปลูกข้าวในไทยไม่ได้ปรับตัวดีขึ้นเท่าไรในช่วงที่ผ่านมา พื้นที่ปลูกข้าวทั้งประเทศร้อยละ 60 อาศัยน้ำฝน และปีนี้ (2558) ก็เผชิญภัยแล้งอย่างหนัก ทำให้ผลผลิตออกมาต่ำกว่าค่าเฉลี่ยมาก ผลผลิตต่อไร่ของไทยต่ำมากเพียง 338 กิโลกรัมต่อไร่ แม้กระทั่งผลผลิตต่อไร่ในพื้นที่ชลประทานของข้าวไทยเอง ก็ต่ำกว่าผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่ของอาเซียนและโลก

ตั้งแต่ปี 2524 สมัยรัฐบาลเปรมได้มีการรับจำนำข้าวตันละ 2,500-2,700 บาท เวลานั้นชาวนาส่วนใหญ่ยังมีที่ดินของตัวเอง รัฐบาลได้วางกฎเกณฑ์ในกฎหมายเช่านา ให้สัญญาเช่าเป็นแบบ 6 ปี โดยให้จ่ายค่าเช่ารายปี เป็นหลักประกันให้ชาวนาในการประกอบอาชีพ มีการดำเนินนโยบายรับจำนำต่อในสมัยรัฐบาลชาติชาย โดยที่ราคาข้าวขยับขึ้นมาจำนำที่ประมาณต้นละ 3,000 กว่าบาท ช่วงนั้นเศรษฐกิจขยายตัวสูงมาก ราคาที่ดินขยับตัวขึ้นสูงมาก จนกระทั่งชาวนาและเกษตรกรจำนวนไม่น้อย ตัดสินใจขายที่ดินของตัวเองออกมา และผืนนาหรือสวนเกษตรต่างๆ ถูกเปลี่ยนเป็นหมู่บ้านจัดสรรและโรงงานอุตสาหกรรม

ต่อมาในยุครัฐบาลชวน รัฐบาลบรรหารและรัฐบาล พล.อ.ชวลิต ยังคงรับจำนำข้าวผ่านกลไก องค์การคลังสินค้า องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร กระทรวงพาณิชย์ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร โดยมีคณะกรรมการนโยบายข้าว (กนข.) กำกับดูแลนโยบายภาพรวม บางรัฐบาลรองนายกรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจนั่งประธาน กนข.สมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ตัวนายกรัฐมนตรีนั่งเป็นประธานเอง

(อ่านต่อพรุ่งนี้)

-----------------------

ผศ.ดร.อนุสรณ์ ธรรมใจ

นักวิชาการอิสระ

อดีตกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิและกรรมการตรวจสอบ ธนาคารแห่งประเทศไทย