กฎหมายควบคุมการดำน้ำเพื่อการสันทนาการ

*บทความโดย ดร.ณัชชา สุขะวัธนกุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

          กระแสความนิยมกิจกรรมการดำน้ำลึก เป็นผลจากการทำการตลาดและสื่อประชาสัมพันธ์ผ่านทางช่องทางโซเชียลมีเดีย รวมถึงมีศิลปินดาราและนักท่องเที่ยวทั่วไปหันมาทดลองเปิดประสบการณ์การท่องเที่ยวทางน้ำรูปแบบใหม่ ๆ มากขึ้นเพื่อค้นหาแหล่งท่องเที่ยวในประเทศที่หลากหลาย อันสืบเนื่องมาจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของโคโรน่าไวรัสที่จำกัดเส้นทางการท่องเที่ยวลงเพื่อความปลอดภัยและสุขอนามัย รวมถึงสนับสนุนการท่องเที่ยวไทยและกระตุ้นเศรษฐกิจท้องถิ่นอีกด้วย

                การดำน้ำลึกเชิงท่องเที่ยว แหล่งดำน้ำที่น่าสนใจของประเทศไทยสำหรับการดำน้ำลึก กระจายตัวอยู่ตลอดแนวพื้นที่ทางทะเลทั้งสองฝั่งอ่าวไทยและอันดามัน ตัวอย่างเช่น เกาะหลีเป๊ะ อันดามันเหนือ อันดามันใต้ เกาะเต่า ชุมพร ระนองและตรัง สำหรับการดำน้ำลึกแบบใช้อากาศจากถังบนผิวน้ำ โดยทั่วไปจากข้อมูลทางวิทยาศาสตร์การดำน้ำในสหรัฐอเมริกาและสถิติแล้วพบว่า นักดำน้ำลึกแบบ SCUBA Diving ซึ่งทำการดำน้ำท่องเที่ยวชมความสวยงามใต้น้ำทั่วไปโดยไม่มีอุปกรณ์จะมีผลกระทบต่อปะการังน้อยกว่านักดำน้ำที่สวมถุงมือพร้อมอุปกรณ์ถ่ายภาพใต้น้ำครบชุด สาเหตุเพราะนักดำทั่วไปจะลอยอยู่เหนือแนวปะการังและสามารถรักษาระยะห่างบนพื้นผิวของน้ำกับพื้นดินได้มากกว่า ความเสียหายต่อปะการังมักจึงเกิดขึ้นอยู่ที่บริเวณซึ่งนักดำน้ำสามารถเข้าไปใกล้ หรือยืนได้โดยตรงหรือเตะแนวปะการังได้ถึง

นอกจากนั้น การดำน้ำลึกและกิจกรรมต่อเนื่องที่เกี่ยวข้องอาจส่งผลกระทบถึงสภาพแวดล้อมและสิ่งมีชีวิตใต้ทะเล กล่าวคือ จุดทิ้งสมอเรือสามารถทำให้เกิดความเสียหายอย่างมากต่อแนวปะการัง โซ่จากเรือใหญ่และสมอเรือที่ทิ้งลงสู่แนวปะการังขณะส่งนักดำน้ำลึกลงยังจุดดำน้ำ ดังเช่นความเสียหายต่อแนวปะการังในหมู่เกาะเวอร์จิน ในประเทศสหรัฐอเมริกา รวมถึงการรั่วไหลของน้ำมันเชื้อเพลิง การชะล้างสารพิษจากเรือลงสู่น้ำทะเล และครีมกันแดดซึ่งนักดำน้ำใช้ยังสามารถทำให้เกิดความเสียหายอย่างมีนัยสำคัญต่อปะการังในพื้นที่ได้ การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของสิ่งมีชีวิตในทะเลเป็นอีกหนึ่งสาเหตุในการทำลายระบบนิเวศน์ใต้ทะเล การปฏิสัมพันธ์กับสิ่งมีชีวิตในทะเล เช่นการให้อาหารปลา ดังที่เกิดขึ้น ในอ่าว Kaneohe, Oahu อีกทั้งสัญชาติของนักท่องเที่ยวและประสบการณ์การดำน้ำยังส่งผลกระทบต่อความเสียหายของทรัพยากรธรรมชาติทางทะเลภายใต้ตัวแปร ทัศนคติและความเชื่อของนักท่องเที่ยวดังเช่นกรณี นักท่องเที่ยวชาวจีนรื้อปะการังเพื่อตามหาม้าน้ำ เป็นต้น

ความเสียหายที่เกิดจากสาเหตุดังกล่าวคงอยู่ได้นานหลายปี จึงเห็นได้ชัดว่าการท่องเที่ยวทางทะเลโดยเฉพาะอย่างยิ่งกิจกรรมการดำน้ำลึกจำเป็นต้องมีมาตรการทางกฎหมายเฉพาะเรื่องเข้ามากำกับทั้งต่อนักท่องเที่ยวชาวไทยและชาวต่างชาติ สำหรับกฎหมายที่มีบังคับใช้อยู่ในปัจจุบันซึ่งพอจะเกี่ยวข้องกับกิจกรรมการดำน้ำลึกในมิติต่าง ๆ ในปัจจุบันได้แก่ พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 ซึ่งนับว่าเป็นกฎหมายหลักอันเกี่ยวข้องกับปัญหาความเสี่ยงต่อทรัพยากรใต้ทะเลในพื้นที่อุทยานแห่งชาติซึ่งถูกใช้เป็นจุดดำน้ำลึก (Dive Site)

นอกจากนี้ก็ยังมีกฎหมาย กฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการท่องเที่ยวนอกเขตอุทยานแห่งชาติทางทะเลที่ถูกหยิบยกขึ้นกล่าวถึงและมีการบังคับใช้กับกิจกรรมการดำน้ำลึก เช่น พระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. 2558 ร่างประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เรื่องมาตรการคุ้มครองทรัพยากรปะการังจากกิจกรรมท่องเที่ยวดำน้ำ พระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559 กฎกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา เรื่องการอนุญาตประกอบธุรกิจนำเที่ยว พ.ศ. 2561 พระราชกำหนดการประมง พ.ศ. 2558 ประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เรื่องกำหนดเขตพื้นที่และมาตรการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2535 เป็นต้น

เป็นที่สังเกตได้ว่ากฎหมายซึ่งควบคุมกิจกรรมการดำน้ำลึกในประเทศไทยกระจัดกระจายอยู่ในกฎหมายหลายฉบับ ซึ่งถูกบังคับใช้โดยหลายหน่วยงาน ผลลัพธ์ซึ่งตามมาคือ การควบคุมเริ่มตั้งแต่ปริมาณนักท่องเที่ยวซึ่งลงสู่ทะเลในแต่ละวัน การดูแลพฤติกรรมใต้น้ำของนักท่องเที่ยว ความรับผิดชอบของผู้ประกอบการและผู้นำเที่ยวใต้น้ำรวมถึงการร่วมกันป้องกันและอนุรักษ์แหล่งทรัพยากรธรรมชาติใต้ทะเลอย่างต่อเนื่องกลายเป็นสิ่งที่หละหลวม ควบคุมได้ยากและไม่มีประสิทธิผลเท่าที่ควร แตกต่างจากหมู่เกาะสิปาดันในประเทศมาเลเซียและหมู่เกาะกัลปกอส ในประเทศเอกวาดอร์ซึ่งเป็นจุดหมายปลายทางในฝันของนักดำน้ำลึกทั่วโลกซึ่งมีนักท่องเที่ยวจำนวนมากต้องการจะไปเยือนเช่นเดียวกัน หากแต่สองประเทศดังกล่าวมีกฎหมายและระเบียบปฏิบัติในเรื่องการดำน้ำลึกที่เคร่งครัดและบทลงโทษต่อการละเมิดโดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องจำนวนนักท่องเที่ยวและการจัดการขยะที่ชัดเจนเป็นอย่างมาก

            ในมิติของการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมทางทะเลจากการดำน้ำลึกของประเทศอื่น ๆ เช่น รัฐบาลประเทศออสเตรเลียได้รับรองมาตรฐานสากลของ MPA และการจัดการสิ่งแวดล้อมทางทะเลโดย International Union อีกทั้งมีการกำหนดเขตอุทยานแห่งชาติทางทะเล, เขตสันทนาการ, การคุ้มครองและอนุรักษ์ที่อยู่อาศัย Park Zones, Habitat Protection Zone (Coral Sea), Special Purpose Zones and Multiple Use Zone ไว้อย่างชัดเจน ในขณะที่สหรัฐอเมริกามีข้อบังคับของรัฐบาลกลาง (มาตรฐาน - 29 CFR): 1910   จะว่าด้วยเรื่องมาตรฐานความปลอดภัยและอาชีวอนามัยส่วนย่อยจากการดำน้ำลึกเชิงพาณิชย์และท่องเที่ยว

            เมื่อเปรียบเทียบกับกฎหมายในต่างประเทศ ประเทศไทยเองนั้นถือได้ว่าการบังคับใช้กฎหมายเพื่อควบคุมผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมทางทะเลจากการดำน้ำลึกยังมีความผ่อนปรนอยู่มาก ดังนั้น เพื่อรองรับจำนวนนักดำน้ำที่เพิ่มขึ้นและตอบโจทย์การสนับสนุนการท่องเที่ยวรูปแบบนี้จึงควรเร่งผลักดัน ร่างประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เรื่องมาตรการคุ้มครองทรัพยากรปะการังจากกิจกรรมท่องเที่ยวดำน้ำ และจัดระบบการจัดการกิจกรรมดำน้ำลึกใหม่เพื่อความชัดเจนในการบังคับใช้กฎหมาย บทลงโทษและผู้มีอำนาจกำกับดูแลให้ชัดเจนและมีประสิทธิภาพ.