จี้ ‘ยกระดับ’คุมสหกรณ์ออมทรัพย์

“แบงก์ชาติ” เผยงานวิจัยพบ สินทรัพย์สหกรณ์ออมทรัพย์โตต่อเนื่อง ขณะยอดปล่อยกู้ครัวเรือน 5 ปีย้อนหลัง พุ่ง 2 เท่า ทั้งยังพบความเชื่อมโยงในระบบการเงินมีเพิ่มขึ้น หวั่นเกิดปัญหากระทบเสถียรภาพระบบการเงิน แนะยกระดับการกำกับดูแลให้เข้มแข็งขึ้น

รายงานข่าวจากธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เปิดเผยว่า ธปท.ได้ออกบทความเชิงวิจัยเรื่อง “ความเสี่ยงของระบบสหกรณ์ออมทรัพย์กับแนวทางการปฏิรูปการกำกับดูแล” เขียนโดย ศิริวรรณ อัศววงศ์เสถียร , กันตภณ ศรีชาติ และ รัฐศาสตร์ หนูคำ โดยระบุว่า ณ สิ้นปี 2558 ประเทศไทยมีสหกรณ์รวม 8,074 แห่ง โดยส่วนใหญ่อยู่ในภาคการเกษตรซึ่งมีสัดส่วน 56% ขณะที่สหกรณ์นอกภาคเกษตรมีสัดส่วน 44%

แม้ว่าสหกรณ์การเกษตรมีจำนวนมากสุด แต่หากพิจารณาถึงมูลค่าทรัพย์สินแล้ว พบว่า สินทรัพย์ส่วนใหญ่ 87% เป็นของสหกรณ์ออมทรัพย์ มีมูลค่าสินทรัพย์รวม 2,059,457 ล้านบท

การขยายตัวของสินทรัพย์สหกรณ์ออมทรัพย์นั้น ส่วนใหญ่อยู่ในรูปเงินให้สินเชื่อ โดยในช่วง 5 ปีย้อนหลัง (2553-2558) เงินให้สินเชื่อของสหกรณ์ออมทรัพย์ขนาดใหญ่ 169 แห่ง เติบโตจาก 0.9 ล้านล้านบาท ณ สิ้นปี 2553 เป็น 1.7 ล้านล้านบาท ณ สิ้นก.ย.2559 หรือเพิ่มขึ้นเกือบ 2 เท่า

เมื่อพิจารณาถึงประเภทของสินทรัพย์ของสหกรณ์ทำให้เห็นถึงพัฒนาการที่เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมที่สินทรัพย์ส่วนใหญ่ของสหกรณ์จะเป็นเงินปล่อยกู้ แต่ส่วนที่เป็นเงินลงทุน ทั้งในตราสารหนี้และตราสารทุน เพิ่มขึ้นอย่างมาก และเป็นที่น่าสังเกตว่า เริ่มเห็น การลงทุนในตราสารทุนเพิ่มขึ้น โดยเร่งตัวขึ้นตั้งแต่ปี 2557

“พฤติกรรมการลงทุนในตราสารทุนดังกล่าวสะท้อนถึงการแสวงหาผลตอบแทนของสหกรณ์ออมทรัพย์ โดยการลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงมากขึ้น ขณะที่เงินกู้แก่สมาชิกมีทิศทางลดลงต่อเนื่อง ผิดวัตถุประสงค์ตามอุดมการณ์และปรัชญาของสหกรณ์ที่เน้นช่วยเหลือแก่สมาชิก”

บทความนี้ระบุว่า การติดตามความเสี่ยงเชิงระบบที่อาจก่อขึ้นโดยผู้เล่นทางการเงินรายใดรายหนึ่งนั้น จะพิจารณาความสำคัญเชิงระบบของผู้เล่นทางการเงินใน 3 มิติหลัก ได้แก่ ขนาด ความเชื่อมโยง และ ความสามารถในการทดแทน

ในส่วนของสหกรณ์ออมทรัพย์นั้น ด้าน “ขนาด” ปัจจุบันสหกรณ์ออมทรัพย์มีสินทรัพย์ประมาณ 6.1% เมื่อเทียบกับสถาบันการเงินทั้งระบบ โดยมีขนาดสินทรัพย์ 2.3 ล้านล้านบาท เป็นอันดับ 3 รองจากธนาคารพาณิชย์และธนาคารเฉพาะกิจของรัฐ (เอสเอฟไอ) และมีสมาชิก 3.2 ล้านคน ซึ่งเกี่ยวพันกับคนในปริมาณมาก อาจกระทบเชิงสังคมได้หากสหกรณ์มีปัญหา

ด้าน “ความเชื่อมโยง” พบว่า มีความเชื่อมโยงกับผู้เล่นอื่นๆ เช่น ธนาคารพาณิชย์และ เอสเอฟไอ มากขึ้น โดยมีข้อสังเกตว่า เจ้าหนี้เงินกู้ของสหกรณ์ออมทรัพย์มีการกระจุกตัว และสหกรณ์บางแห่งพึ่งพาการกู้ยืมค่อนข้างมากเมื่อเทียบกับขนาดสินทรัพย์

“เงินให้สินเชื่อแก่สหกรณ์ คือ ช่องทางหลักที่เชื่อมโยงธนาคารพาณิชย์เข้ากับสหกรณ์ออมทรัพย์ โดยมูลค่าเพิ่มขึ้นต่อเนื่องจากปี 2553 สะท้อนถึงความสำคัญของระบบสหกรณ์ออมทรัพย์ที่ปรับเพิ่มขึ้นต่อระบบสถาบันการเงิน"

ส่วน “ความสามารถในการทดแทน” แม้จะมีสถาบันการเงินอื่นที่สามารถทำหน้าที่ให้บริการทางการเงินแทนสหกรณ์ออมทรัพย์ได้ แต่สหกรณ์ออมทรัพย์ถือเป็นสถาบันการเงินที่ช่วยเติมเต็มการเข้าถึงทางการเงินของประชาชนให้มากขึ้น โดยเฉพาะกลุ่มผู้มีรายได้น้อยที่อาจมีข้อจำกัดในการเข้าถึงบริการจากธนาคารพาณิชย์

สำหรับในด้านความเสี่ยง บทความนี้ ได้แบ่งสหกรณ์ออกเป็น 2 ประเภท คือ สหกรณ์ที่มีเงินเหลือ (Surplus) โดยส่วนใหญ่เป็นสหกรณ์ที่มีสมาชิกค่อนข้างมีฐานะการเงินดี ทำให้ปริมาณเงินรับฝากมาก จำเป็นต้องบริหารสภาพคล่องดังกล่าวให้เป็นที่พอใจแก่สมาชิก แต่อัตราดอกเบี้ยที่อยู่ระดับต่ำ เป็นแรงกดดันให้สหกรณ์ต้องลงทุนในสินทรัพย์ที่หลากหลายมากขึ้น

อีกประเภท คือ สหกรณ์ที่ยังขาดเงินทุน(deficit) เป็นสหกรณ์กลุ่มที่มีสภาพคล่องไม่พอ ส่วนใหญ่มีสมาชิกรายได้ร้อยหรือมีความต้องการเงินกู้ทำให้ทุนภายในไม่เพียงพอ จึงต้องระดมทุนผ่านช่องทางต่างๆ เพื่อนำมาให้สมาชิกกู้ยืม เงินกู้เหล่านี้ส่วนใหญ่ราว 64% เป็นระยะสั้น จึงไม่สอดคล้องกับอายุของเงินให้กู้แก่สมาชิกที่ส่วนใหญ่เป็นระยะยาว จึงมีความเสี่ยงที่จะขาดสภาพคล่องได้หากไม่ได้รับการต่ออายุเงินกู้

บทความนี้ ได้เสนอแนะว่า บทบาทของสหกรณ์ต่อระบบเศรษฐกิจไทยที่เพิ่มขึ้น ควรนำไปสู่การยกระดับการกำกับดูแลให้ระบบสหกรณ์มีความเข้มแข็ง ไม่ก่อให้เกิดภาระทางการคลัง และส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพของระบบการเงินโดยรวม และควรครอบคลุมประเด็นสำคัญ เช่น การให้อำนาจทางกฎหมายแก่องค์กรที่ดูแลสหกรณ์และตรวจสอบสหกรณ์ เพื่อให้มีความเข้มแข็ง ไม่ถูกท้าทายจากผู้ถูกกำกับดูแล

ขณะเดียวกันควรออกเกณฑ์กำกับดูแลด้านธรรมาภิบาลและด้านความมั่นคงเพิ่มเติม เนื่องด้วยสหกรณ์ที่มีจำนวนมากและมีขนาดที่แตกต่างกันมาก จึงควรใช้การกำกับดูแลโดยแบ่งตามลำดับชั้น ตามขนาดสินทรัพย์ เพื่อให้เหมาะสมตามปริมาณและความซับซ้อนของธุรกรรม และไม่เป็นภาระกับสหกรณ์ขนาดเล็กจนเกินไป

นอกจากนี้ควรปฏิรูปโครงสร้างพื้นฐาน ทั้งด้านระบบการติดตาม การรายงานข้อมูล ระบบบัญชี และบุคลากร โดยวางระบบข้อมูลและสารสนเทศเพื่อช่วยในการวางแผน วิเคราะห์ และติดตามฐานะการดำเนินงานความเสี่ยงที่สำคัญ และการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ได้อย่างต่อเนื่อง

ข้อเสนอแนะสุดท้าย คือ การจัดตั้งศูนย์กลางการบริหารสภาพคล่องของระบบสหกรณ์ให้มีลักษณะ Closed loop เพื่อเป็นแหล่งบริหารสภาพคล่องให้กับระบบสหกรณ์ และเพื่อไม่ให้กระทบต่อเสถียรภาพระบบการเงินโดยรวม ซึ่งจากผลการประเมินความเสียหายของสหกรณ์ออมทรัพย์ หากเกิดปัญหาสภาพคล่องโดยใช้ scenario analysis พบว่า ระบบสหกรณ์ออมทรัพย์มีสภาพคล่องเพียงพอที่จะปล่อยกู้กันเอง หากสหกรณ์ออมทรัพย์ช่วยเหลือซึ่งกันและกัน

อย่างไรก็ตาม หากสหกรณ์ออมทรัพย์ ไม่ช่วยเหลือกันเอง สหกรณ์ออมทรัพย์ที่ยังขาดเงินทุน มีความเสี่ยงที่จะประสบปัญหาสภาพคล่อง ซึ่งผู้ที่จะได้รับผลกระทบหลักจะเป็นสมาชิกของสหกรณ์เหล่านั้น รองลงมา คือ สหกรณ์ออมทรัพย์ที่เป็นเจ้าหนี้เงินให้กู้