นักวิชาการเปิดรายงานศึกษา OCA ฉาย 4 ฉากทัศน์เจรจาพื้นที่ทับซ้อนไทย - กัมพูชา

วันนี้ (6 พ.ย.67) ในงานสัมมนา “พลังงานราคาถูก.. ทางรอดเศรษฐกิจไทย” ที่จัดขึ้นโดย “ฐานเศรษฐกิจ” นายสุภลักษณ์ กาญจนขุนดี นักวิชาการอิสระ ได้เปิดเผยรายงานพิเศษ (Special Report) รายงานการศึกษาปัญหาพื้นที่ ที่มีการอ้างสิทธิ ทับซ้อนกันระหว่างไทยและกัมพูชา : ข้อพิจารณาเรื่องเขตแดนทางทะเล และการแบ่งปันผลประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียม โดยมีสาระสำคัญว่า

ในเรื่องนี้ไทย และกัมพูชาพิพาทเรื่องเขตแดนทางทะเลมาเป็นระยะเวลานานเกือบ 50 ปีตั้งแต่ทศวรรษ 1970 เมื่อกัมพูชาได้ประกาศเขตไหล่ทวีปของตนเองเมื่อปี 2513 โดยที่ฝ่ายไทยเห็นว่าไม่ถูกต้องตามหลักการที่ควรจะเป็น แต่การเจรจาเพื่อปรับปรุงเส้นเขตแดนเช่นว่านั้นไม่ประสบผลสำเร็จ กัมพูชาประกาศเขตไหล่ทวีปของตนอีกครั้งในปี 2515 ก็ยังยืนยันในแนวเดิมไทยจึงได้ประกาศเขตไหล่ทวีปของตนเองบ้างในปี 2516 จนทำให้เกิดพื้นที่ ที่อ้างสิทธิทับซ้อนกันในอ่าวไทยเป็นพื้นที่ทั้งหมด 26,000 ตารางกิโลเมตร

โดยในพื้นที่นี้ที่เชื่อกันโดยทั่วไปว่าใต้ทะเลนั้นจะมีก๊าซธรรมชาติอยู่ในปริมาณ 11 ล้านล้านลูกบาศก์ฟุต รอคอยให้ขุดขึ้นมาใช้แต่ถ้ามัวแต่ทะเลาะเบาะแว้งโต้แย้งสิทธิกันไปมาอยู่อย่างนั้นคงไม่มีโอกาสจะได้ใช้ประโยชน์จากทรัพยากรขึ้นมาใช้

ในขณะที่ไทย และกัมพูชายังหาทางออกให้กับข้อพิพาททางทะเลอยู่นั้น ในปี 2522 ไทย และมาเลเซียประสบความสำเร็จในการเจรจาตกลงพัฒนาพื้นที่ ที่มีการอ้างสิทธิทับซ้อนกัน ร่วมกัน และแบ่งปันผลประโยชน์ที่เกิดจากการขุดค้นทรัพยากรปิโตรเลียมฝ่ายละเท่าๆ กัน ทำให้ทั้งไทย และกัมพูชามีความเห็นสอดคล้องกันว่าสมควรที่จะใช้แนวทางนั้นมาแก้ปัญหาข้อพิพาททางทะเลกันด้วยเช่นกันไทย และกัมพูชาได้จัดทำบันทึกความเข้าใจว่าด้วยพื้นที่ ที่อ้างสิทธิทับซ้อนกันในปี 2544 (MOU2544) กำหนดให้เจรจาเพื่อแบ่งพื้นที่ด้านเหนือของเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือกันให้เสร็จเด็ดขาด และพัฒนาพื้นที่ร่วมกันในพื้นที่ด้านใต้ ของเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือ เพื่อแบ่งปันผลประโยชน์จากทรัพยากรไปพร้อมกันให้เป็นแพ็กเกจเดียวกันโดยไม่แบ่งแยก พร้อมทั้งให้จัดตั้งคณะกรรมาธิการร่วมทางด้านเทคนิคเพื่อดำเนินการเจรจาทั้งสองเรื่องให้บรรลุผล

อาจจะกล่าวได้ว่า การดำเนินการหลังจากการลงนามในบันทึกความเข้าใจปี 2544 จนถึงปัจจุบันไม่มีความคืบหน้าใด อย่างมีนัยสำคัญเลย เพราะปัญหา และอุปสรรคที่เกิดจากสถานการณ์ทางการเมืองของไทยเอง เสียเป็นส่วนใหญ่ ทำให้เกิดข้อถกเถียงอันสำคัญที่ว่าการดำเนินการตามบันทึกความเข้าใจดังกล่าวจะทำให้ไทยเป็นฝ่ายเสียเปรียบถึงขั้นที่จะทำให้ต้อง "เสียดินแดน" ให้กับกัมพูชาเลยทีเดียว

ที่ผ่านมามีรัฐบาลในบางยุคสมัย ถึงกับได้มีมติคณะรัฐมนตรีเพื่อยกเลิกบันทึกความเข้าใจฉบับปี 2544 แต่ก็ไม่สามารถยกเลิกได้ตามความประสงค์เพราะรัฐบาลต่อมาก็ยังเห็นว่าเอกสารฉบับนี้ยังเป็นประโยชน์สำหรับการดำเนินการในการแก้ไขข้อพิพาทอยู่ เพราะเป็นเอกสารเพียงฉบับเดียวที่ได้กำหนดแนวทางในการแก้ไขข้อพิพาทเรื่องเขตแดนทางทะเลว่าให้ดำเนินการ "เจรจา" แบ่งเขตซึ่ง "สามารถยอมรับได้ร่วมกัน" สำหรับทะเลอาณาเขต ไหล่ทวีป และเขตเศรษฐกิจจำเพาะ ในเมื่อยังไม่มีหนทางอื่นที่ดีไปกว่านี้ในการปักปันเขตแดนทางทะเลก็ชอบด้วยเหตุผลที่รัฐบาลในสมัยปัจจุบันจะได้ดำเนินตามแนวทางนี้ต่อไป

ยืดเวลาใช้ก๊าซธรรมชาติอ่าวไทย

นอกจากนี้แล้วประเทศไทยยังมีความจำเป็นที่จะต้องเร่งดำเนินการนำทรัพยากรปิโตรเลียมในพื้นที่ทับซ้อนขึ้นมาใช้ประโยชน์เพราะเหตุว่าแหล่งก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยในส่วนที่อยู่ในฝั่งไทย และในพื้นที่พัฒนาร่วมกับมาเลเซียนั้นเริ่มมีปริมาณลดน้อยลง เช่นเดียวกันกับแหล่งก๊าซธรรมชาติที่ประเทศไทยจัดซื้อจากเมียนมาก็เริ่มมี ปัญหาอันเนื่องมาจากสถานการณ์การเมืองในประเทศนั้นนั่นเอง ขณะที่การพึ่งพาการนำเข้าพลังงาน โดยเฉพาะการนำเข้าก๊าซธรรมชาติเหลวหรือ LNG ในราคาตลาดจร (spot prices) มีราคาแพง ส่งผลให้ต้นทุนเชื้อเพลิงสำหรับผลิตไฟฟ้าของไทยเพิ่มสูงขึ้น กระทบค่าครองชีพประชาชน ภาคธุรกิจ อุตสาหกรรม และการขนส่ง ต้องแบกรับค่าใช้จ่ายด้านพลังงานเพิ่มขึ้น

หากปริมาณก๊าซธรรมชาติที่ผลิตในอ่าวไทยลดปริมาณลงจะส่งผลกระทบหนักหน่วงเพียงใด โดยยกตัวอย่างเมื่อปี 2564 ที่มีปัญหาปริมาณก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยที่ใช้ผลิตไฟฟ้าลดลง จากปี 2563 มีสัดส่วน 65.7% พอปี 2564 ลดลงเหลือ 63.396 ก๊าซจากเมียนมาจากสัดส่วนเดิม 16.2% ลดลงเหลือ 16% ท้าให้ต้องนำเข้าก๊าซ LNG เข้ามาผลิตไฟฟ้าเพิ่มจากเดิมมีสัดส่วน 18% เพิ่มเป็น 20.6%

ดังนั้นประโยชน์ที่จะได้ในการพัฒนาแหล่งพื้นที่ทับซ้อนคือ เพิ่มปริมาณสำรองก๊าชธรรมชาติ ซึ่งปริมาณสำรองอย่างน้อยคิดว่าไม่น้อยกว่า 50% จากปริมาณสำรองที่มีอยู่ในปัจจบัน ช่วยยืดระยะเวลาแหล่งก๊าซออกไปได้อีก 15-20 ปี ช่วยสร้างความมั่นคงด้านพลังงาน และได้ก๊าซธรรมชาติที่มีราคาไม่แพงเมื่อเทียบกับการนำเข้า LNG

2 แนวทางใหญ่ตัดสินใจเจรจาพื้นที่ทับซ้อน

ทั้งนี้มีข้อควรพิจารณาในการดำเนินการแก้ไขข้อพิพาททางทะเลกับกัมพูชาออกเป็น 2 แนวทางใหญ่ดังต่อไปนี้

แนวทางแรก หากยึดมั่นอยู่ในกรอบ MOU ปี 2544 นั้นรัฐบาลทั้งสองฝ่ายจะต้องตั้งคณะกรรมการร่วมด้านเทคนิค ซึ่งมีคณะทำงานด้านเทคนิค 2 คณะคู่กัน คือ คณะทำงานทางด้านการแบ่งเขต (นำโดยกระทรวงการต่างประเทศ) และคณะทำงานด้านระบบพัฒนาร่วม (นำโดยกระทรวงพลังงาน) ซึ่งจะต้องประกอบไปด้วยผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายทะเล เขตแดน แผนที่ วิศวกรรมพลังงาน และการจัดการธุรกิจพลังงาน ทำการเจรจาหาทางออกกัน ฉากทัศน์ในการเจรจาที่อาจจะเกิดขึ้นได้มีดังต่อไปนี้ คือ

ฉากทัศน์ที่ 1 การเจรจาพื้นที่ขนาด 10,000 ตารางกิโลเมตร เหนือเส้นละติจูด 11 องศาเหนือ มีเกาะกูดเป็นประเด็นสำคัญ ฝ่ายไทยมีจุดมุ่งหมายอันชัดเจนให้กัมพูชาปรับเส้นที่อ้างไหล่ทวีปให้พ้นเกาะกูดโดยใช้หลักเขตที่ 73 เป็นเกณฑ์ลากเส้นไปทางตะวันตกแล้วกดปลายเส้นนั้นให้ต่ำลงไปทางใต้พอประมาณ (โปรดสังเกตเส้นประในแผนภาพที่ 11 ประกอบ) เพื่อให้ข้อพิพาทเรื่องอำนาจอธิปไตยเหนือเกาะกูดหมดไป นั่นเท่ากับว่าจะมีการแบ่งสัดส่วนพื้นที่ที่อ้างสิทธิส่วนนั้นราว 65:35 โดยไทยอาจจะยอมได้น้อยกว่าเพียง 3,500 ตารางกิโลเมตร(แต่ได้เกาะกูดแน่นอน) และกัมพูชาจะได้มากถึง 6,500 ตารางกิโลเมตร ซึ่งอาจจะทำให้กัมพูชาพอใจและยอมตกลงด้วยง่ายกว่า หรือ ถ้าหากมีความสามารถในการเจรจาอาจจะสามารถปรับเส้นประที่ว่านั้นให้แบ่งพื้นที่ได้สัดส่วน 50:50 โดยกดเส้นประให้ลงชิดเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือ ไทยก็จะได้เกาะกูดเช่นกัน แต่กัมพูชาจะรู้สึกว่าสูญเสียมากกว่าอาจจะไม่ยอมง่ายๆ มีความจำเป็นต้องหาสิ่งชดเชยมาแลกเปลี่ยน

ฉากทัศน์ที่ 2 จะเกิดขึ้นต่อเนื่อง เมื่อมีการปรับปรุงเส้นที่อ้างไหล่ทวีปด้านเหนือเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือได้แล้ว จะกำหนดให้เส้นใหม่ที่ตกลงร่วมกันหรือเป็นที่พอใจกันทั้งสองฝ่ายนี้ส่งอิทธิทธิพลต่อพื้นที่ ซึ่งอยู่ด้านล่างซึ่งต้องทำการพัฒนาร่วมกันนั้นมากเพียงใด ถ้าให้ส่งผล 100 เปอร์เซ็นต์ นั่นคือ ปรับพื้นที่ด้านล่างให้ลดขนาดลง 1 เท่าตัว ถ้าน้อยกว่านี้ เช่น 50 หรือ 30 เปอร์เซ็นต์ ก็จะทำให้พื้นที่ซึ่งจะต้องพัฒนาร่วมกันมีขนาดเปลี่ยนแปลงไปตามสัดส่วนนั้นเช่นกัน ก็จะก่อให้เกิดผลกระทบต่อการแบ่งปันผลประโยชน์ไปด้วยตามสัดส่วน ปัญหายุ่งยากในการเจรจาคือ คณะทำงานจะต้องรอปรับสัดส่วนพื้นที่ และการแบ่งปันผลประโยชน์เพื่อให้สอดคล้องกัน ก็จะทำให้การเจรจายืดเยื้อ ถ้ามีสถานการณ์ทางการเมืองแทรกซ้อนการเจรจาอาจจะหยุดชะงักได้เหมือนเช่นที่ผ่านมา

ฉากทัศน์ที่ 3 คณะทำงานทางด้านเทคนิคเจรจาทั้งสองเรื่องไปพร้อมกัน แต่มีอิสระจากกันโดยสัมพัทธ์ (relative autonomy) หมายความว่าการเจรจาแบ่งเขตทางทะเลในพื้นที่ต้องแบ่งเขตเหนือเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือนั้นกระทำได้โดยอิสระ และให้ส่งอิทธิพลต่อการปรับพื้นที่ด้านล่างในส่วนที่จะต้องร่วมพัฒนาเป็น 0 เปอร์เซ็นต์ พูดง่ายๆ คือให้เลือกพื้นที่ส่วนที่พัฒนาร่วมเอาไว้ที่ 16,000 ตารางกิโลเมตร ตามเดิม แล้วใช้ผลผลิตหรือผลประโยชน์ที่จะเกิดจากพื้นพัฒนาร่วมมาชดเชยในกรณีที่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะต้องเสียพื้นที่ด้านบนไป ต่อเมื่อใช้ประโยชน์ไประยะหนึ่งเช่น 50 ปี หรือ จนเป็นที่พอใจกันทั้งสองฝ่ายแล้วจึงค่อยเจรจาแบ่งพื้นที่ด้านล่างนี้ให้เบ็ดเสร็จเด็ดขาดเพื่อไม่ให้มีพื้นที่ทับซ้อนอีกต่อไป

ฉากทัศน์ที่ 4 แก้ไขปรับปรุงบันทึกความเข้าใจ 2544 ให้สามารถพักการเจรจาแบ่งเขตทางทะเลเอาไว้ก่อนจนกว่าจะสามารถบรรลุข้อตกลงในการร่วมพัฒนาในพื้นที่ซึ่งจะต้องพัฒนาร่วมกันหรือในระยะเวลาที่กำหนด เช่น กรณีไทย-มาเลเซีย คือ 50 ปี (ปัจจุบันมีการต่อออกไปอีก 10 ปี) เพื่อให้ได้ใช้ประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียมร่วมกันจนพอใจแล้วค่อยดำเนินการเจรจาเพื่อแบ่งเขตทางทะเลกันให้เด็ดขาดในภายหลัง

ยกเลิก MOU 44 ต้องใช้ช่องทางระหว่างประเทศ

แนวทางที่สองคือ ดำเนินการนอกกรอบบันทึกความเข้าใจฉบับปี 2544 ซึ่งหมายถึงทำการยกเลิกบันทึกความเข้าใจฉบับนี้ให้สำเร็จ และตกลงให้กลไกระหว่างประเทศ เช่น ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice) หรือ ศาลประจำอนุญาโตตุลาการ (Permanent Court of Arbitration) เข้ามาตัดสินชี้ขาดข้อพิพาทเหนือพื้นที่ ที่มีการอ้างสิทธิทับซ้อนกันทั้งหมด แนวทางนี้อาจจะใช้เวลาน้อยกว่า แต่จะมีปัญหาในขั้นตอนการใช้บังคับคำพิพากษาของศาลหรืออนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศนั้นๆ ดังเช่นในกรณีปราสาทพระวิหาร เป็นต้น เพราะคู่ความฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งหรือทั้งสองฝ่ายไม่พอใจผลการตัดสินเรื่องจะยังคงคาราคาซังกันต่อไป

“วิธีที่ดีที่สุดในการระงับข้อพิพาทระหว่างประเทศคือ การเจรจา แต่การพูดคุยเจรจาจะไม่มีทางเกิดขึ้นได้เลย หากว่าปราศจากการประนีประนอมรอมชอมกัน ในกรณีนี้ความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างสองประเทศจะช่วยให้บรรยากาศการพูดคุยของตัวแทนระหว่างสองประเทศ ผ่อนคลายไม่ตึงเครียดมากนัก แต่สิ่งหนึ่งที่จะต้องตระหนักไว้เป็นพื้นฐานอันสำคัญคือ ผลประโยชน์ร่วมกันทั้งสองฝ่ายอย่างเป็นธรรม ดังนั้นทั้งสองฝ่ายจะต้องมีท่าทียืดหยุ่นประนีประนอม ถ้อยที่ถ้อยอาศัย มีให้ และมีรับ วาทกรรมประเภทจะทำให้ได้ประโยชน์สูงสุดของฝ่ายตนโดยไม่ยอมเสียอะไรไปเลย แม้แต่น้อยคือ อุปสรรคอันใหญ่หลวงของการเจรจาเพื่อแสวงหาประโยชน์ร่วมกันของสองประเทศ”

 

พิสูจน์อักษร....สุรีย์  ศิลาวงษ์