สิ่งที่รัฐบาลใหม่พึงกระทำ กรณีวิกฤตฝุ่นควันภาคเหนือ

วิกฤตมลพิษฝุ่นควัน pm2.5 ปี 2566 ในพื้นที่ภาคเหนือรุนแรงมาก คุณภาพอากาศของทุกจังหวัดเกินมาตรฐานต่อเนื่องนานนับเดือนด้วยความเข้มข้นที่สูงมาก  หลายพื้นที่มีค่ารายชั่วโมงระดับ 300-400 ไมโครกรัม/ลบ.ม.กลายเป็นเรื่องปกติ

ทั้งๆ ค่ามาตรฐานอากาศไทยใหม่ที่จะเริ่มใช้มิถุนายนนี้อยู่ที่แค่ 37.5 ไมโครกรัม/ลบ.ม.เท่านั้นเอง นั่นแสดงว่า มลพิษมันเข้มข้นเกินกว่ามาตรฐานเป็นสิบเท่าตัว 

สถิติจุดความร้อนที่จิสด้ารวบรวม จากปีใหม่จนถึงหลังสงกรานต์ปีนี้ใกล้จะถึง 1 แสนจุดแล้ว สูงกว่าปี 2564-2565 แบบทิ้งห่างชัดเจน มีเหตุไฟไหม้ป่าใหญ่ๆ ลามต่อเนื่องหลายวันแบบที่เข้าไปดับไม่ได้

บางเขตป่าไหม้ยาวตั้งแต่กลางมกราคมถึงต้นเมษายน ชนิดที่เรียกว่าไหม้หมดทั้งป่า มีการประท้วงของประชาชนที่เดือดร้อนทนไม่ไหว มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์มากมาย รวมไปถึงประเด็นฝุ่นควันข้ามแดนอันเกิดจากพืชเกษตรเชิงเดี่ยวที่ประเทศไทยเรานำเข้ากลับมาผลิตอาหารสัตว์ส่งออก

มลพิษฝุ่นควันภาคเหนือ

จริงอยู่ ที่มลพิษอากาศฝุ่นควัน pm2.5 เกิดขึ้นทั่วไปทุกภาคของประเทศ แต่สำหรับภาคเหนือมีความพิเศษแตกต่างอย่างชัดเจน ทั้งแง่ของระดับความเข้มข้น ผลกระทบที่รุนแรง ระยะเวลาที่เกิดยาวนานกว่าสามเดือนต่อเนื่องกัน และเหตุปัจจัยที่ซับซ้อนกว่า เพราะมีทั้งป่าไม้ผลัดใบและการเผาที่โล่งภาคเกษตรของทั้งตนเองและของเพื่อนบ้าน

ที่สำคัญคือเหตุด้านภูมิประเทศ-ภูมิอากาศที่ไม่เอื้อ เป็นปัจจัยซ้ำเติมยิ่งขึ้นไปอีก การบริหารจัดการเพื่อแก้ปัญหามลพิษอากาศภาคเหนือ จึงควรจะมีชุดมาตรการเฉพาะจากแผนปฏิบัติทั่วไป และต้องมีประสิทธิภาพมากกว่าที่ใช้อยู่

ปัจจุบัน การบริหารจัดการเพื่อแก้ปัญหามลพิษฝุ่นควันอยู่ภายใต้แผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ การแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง พ.ศ. 2562 ชุดแผนมาตรการนี้ถึงเวลาที่ต้องปรับปรุงเนื้อหารายละเอียดใหม่ทั้งหมด เพราะมีผลงานเชิงประจักษ์ออกมาหลังใช้งานจริงต่อเนื่องมา 4 ปี 

ซึ่งนี่ควรจะเป็นภารกิจลำดับเร่งด่วนของรัฐบาลชุดใหม่ที่กำลังจะเข้ามารับหน้าที่ ไม่ว่า ท่านจะมาจากพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลเดิมหรือหน้าใหม่ที่เป็นฝ่ายค้านมาก่อน 
#รื้อใหม่-แผนวาระแห่งชาติ 

รัฐบาลชุดใหม่กับปัญหาฝุ่น PM 2.5

แผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติว่าด้วยฝุ่นละอองฉบับที่ใช้อยู่ ต้องทบทวนและปรับปรุงใหม่อย่างจริงจัง ด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้ 

• 1. แผนปฏิบัติใช้งานจริงมา 4 ปี ให้ผลลัพธ์ที่ถดถอยลง ปัญหาที่เกิดขึ้นมากมายในปีนี้สะท้อนว่าแผนปฏิบัติไม่สอดคล้องและไม่ได้แก้ตรงจุดปัญหา  จำนวนจุดความร้อน ขนาดของไฟป่าที่ลุกลามในแต่ละเขตป่า และที่สำคัญคือมลพิษฝุ่นควันที่เกินมาตรฐานต่อเนื่องนานนับเดือนโดยไม่สามารถจะแก้ไขบรรเทาได้ 
• 2. ตั้งแต่ใช้งานมายังไม่เคยทบทวน ประเมินผล และค้นหาจุดบกพร่องของแผน
• 3. แผนปฏิบัติการนี้ ให้น้ำหนักกับปัญหาภาคเหนือน้อยกว่าปัญหามลพิษจากการจราจรในกรุงเทพฯ ทั้งยังชี้ปัญหาไม่ตรงจุด โดยเขียนถึงปัญหาของภาคเหนือแบบกว้างๆ เพียงไม่กี่บรรทัดว่า เหตุมาจากการเผาภาคเกษตรเตรียมแปลงเกษตร

และชี้ว่าการที่มีไฟไหม้ในเขตป่า ก็เพราะชาวบ้านเผาขยายพื้นที่ เผาเพื่อล่าสัตว์หาของป่า เป็นเหตุหลัก โดยให้ใช้มาตรการหลักคือผู้ว่าซิงเกิ้ลคอมมานด์ ให้อำนาจสั่งการตาม พรบ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยไปบัญชาการดับไฟ  

• 4. แนวคิดและแนวทางของแผนดังกล่าวคับแคบ นิยามปัญหาแบบแคบคือ มุ่งนิยามไปที่ไฟต้องห้าม ใช้การสั่งห้ามและไปดับไฟที่เกิดเป็นปฏิบัติการสำคัญ  มุ่งยุทธการปราบปราบไฟในฤดูแล้ง

ทำให้ละเลยการบริหารจัดการ สาเหตุปัจจัยในระหว่างปี สะท้อนจากงบประมาณและภารกิจของแต่ละหน่วยงานที่ให้น้ำหนักการจัดการต้นเหตุน้อยมาก และไม่ตรงกับเงื่อนไขเหตุปัจจัยของปัญหาในแต่ละพื้นที่นั้นๆ 

• 5. ดัชนีชี้วัด (KPI) สะท้อนแนวคิดหลักว่าต้องห้ามไม่ให้เกิดไฟ จึงกำหนดชี้วัดด้วยจำนวนจุดความร้อน (hotspot) ต้องลดลงจากปีที่ผ่านมา วิธีการเช่นนี้เข้าใจว่า เมื่อมีการบริหารจัดการที่ก้าวหน้าขึ้น จำนวนจุดความร้อนจะลดลง

ดังนั้นในระหว่างเกิดเหตุต้องห้ามไม่ให้เกิดไฟขึ้นมา (zero burning) กระบวนทัศน์ที่ว่าทำให้ผู้ปฏิบัติมองจุดความร้อนหรือไฟทุกกองเป็นสิ่งต้องห้าม ผลด้านตรงกันข้ามก็คือ ทำให้เกิดไฟหลบซ่อน ไฟลอบเผาขึ้นมากมายชนิดที่ควบคุมไม่ได้ ประจักษ์พยานก็คือ ประเทศไทยมีไฟลอบเผาที่เกิดขึ้นในตอนกลางคืนมากที่สุดในอาเซียน 

• 6. แผนมาตรการตามวาระแห่งชาติ ไม่เอื้อให้เกิดการบริหารจัดการตามความจำเป็น เพราะในโลกแห่งความเป็นจริงมีไฟจำเป็นที่ต้องให้เกิดมีขึ้นภายใต้การควบคุมให้เกิดผลกระทบจำกัด เช่น ไฟภาคเกษตรที่สูงของบางชนเผ่า ไฟบริหารเชื้อเพลิงของป่าผลัดใบ ฯลฯ

ผู้ปฏิบัติไม่กล้าใช้ไฟจำเป็นที่ควบคุมได้ดังกล่าว เพราะเกรงจะเพิ่มจำนวน KPI จึงต้องมาเผาตอนหลังบ่ายสามโมงหลบการตรวจจับดาวเทียม ซึ่งก็เสี่ยงต่อการไหม้ลุกลามในช่วงค่ำ จากไฟควบคุมได้กลายเป็นไฟควบคุมไม่ได้ 

• 7. ในเมื่อแผนไม่ตอบโจทย์  หน่วยงานรัฐจึงยังสับสน ตัดสินใจไม่ได้ว่า ควรจะแก้ปัญหาอย่างไร สะท้อนจากมีหน่วยงานที่พยายามสร้างแอพพลิเคชั่นเพื่อช่วยบริหารเชื้อเพลิงจำเป็น คือ แอพพลิเคชั่น burn check ขึ้นมาเมื่อปี 2565

แต่ไม่มีการใช้งานจริงจากผู้ปฏิบัติจังหวัดต่างๆ เพราะไม่มีความชัดเจนทางนโยบาย ประกอบกับเกรงว่าหากใช้แอพพลิเคชั่นนี้ จะเพิ่มจำนวนจุดความร้อนฉุด KPI ลงมา   เหตุการณ์นี้ชี้ว่า รัฐเองก็ยังไม่ชัดเจนในแนวทางแก้ปัญหา

• 8. แผนมาตรการไม่ได้วางอยู่บนความเป็นจริง กำลัง อำนาจ ทรัพยากรของรัฐ เช่น การกำหนดว่าหากสถานการณ์ลุกลามเลวร้ายลง ค่าฝุ่น pm2.5 ขึ้นเป็น 100 ไมโครกรัม/ลบ.ม. ให้แจ้งคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติประชุมเร่งด่วนเพื่อรายงานนายกรัฐมนตรีสั่งการ

มาตรการที่เขียนไว้ข้อนี้ไม่เคยเป็นจริงเลยตลอด 4ปีที่ใช้ปฏิบัติ ขณะที่ทุกจังหวัดมีค่าฝุ่นเกิน 100 ไมโครกรัม/ลบ.ม.ถ้วนหน้า เนื่องจากว่า ต่อให้แจ้งรายงานไปส่วนกลางก็ไม่มีมาตรการอื่นใดเพื่อระงับปัญหา

ตัวอย่างล่าสุดที่เกิดที่ อ.แม่สาย จ.เชียงราย ซึ่งมีค่าฝุ่นสูงมากต่อเนื่องระดับวิกฤตคือ รายชั่วโมงมากกว่า 500 ไมโครกรัม/ลบ.ม.  ประชาชนเรียกร้องให้ประกาศเขตภัยพิบัติ แต่ถูกปฏิเสธ เพราะไม่มีระเบียบรองรับ แผนมาตรการเน้นให้เจ้าหน้าที่สั่งระงับการลักลอบเผา

แต่ในทางเป็นจริง ไม่มีเจ้าหน้าที่เพียงพอควบคุมพื้นที่นั้นๆ อำนาจบังคับตามกฎหมาย (Law Enforcement) ไม่มีอยู่จริง การลักลอบเผาจึงเกิดมากมายวันละเป็นพันจุด

• 9. รัฐเองไม่ได้เอาจริงกับแผนมาตรการที่ตนกำหนดไว้เอง เช่น การเลื่อนการบังคับใช้มาตรฐานไอเสีย เลื่อนบังคับอ้อยเผาส่งโรงงาน ไม่เอาจริงกับแผนลดการเผาพื้นที่เกษตร ฯลฯ

ในเมื่อหน่วยงานรัฐเองไม่ได้เอาจริงกับแผนมาตรการโดยเหตุผลต่างๆ  ก็สมควรที่รัฐบาลใหม่ต้องหยิบแผนมาตรการที่ว่ามาทบทวนใหม่ ให้สอดคล้องกับความเป็นจริง

• 10. ปัญหาของภาคเหนือเป็นปัญหาที่ซับซ้อน การเผาในที่โล่งทั้งภาคป่าและภาคเกษตรมีรากปัญหาจากเศรษฐกิจสังคมของแต่ละพื้นที่ จึงไม่ใช่แค่เป็น “ไฟป่า”  ตามนิยามปกติ ไม่เพียงเท่านั้นพฤติกรรมการเผายังเกิดซ้ำซากในพื้นที่เดิมๆ ทั้งป่าอนุรักษ์ขนาดใหญ่ ป่าอนุรักษ์ติดชุมชน ป่าสงวนฯ

การเผาซ้ำซากเป็นพฤติกรรมเดิมๆ ไม่เคยถูกหยิบมาศึกษาจริงจังถึงต้นตอสาเหตุในแต่ละบริบทพื้นที่นั้นๆ เพราะการถอดบทเรียนและบริหารจัดการยังเน้นไปที่ขอบเขตปกครอง จังหวัด อำเภอ ตำบล แต่พื้นที่ปัญหามันเป็นเขตป่าที่คลุมหลายอำเภอหรือข้ามจังหวัด เช่น ป่าแม่ตื่น-แม่ปิง เหนือทะเลสาบเขื่อนภูมิพล คลุมพื้นที่สามจังหวัด และมีไฟใหญ่เป็นประจำทุกปี 

สรุป. – จริงๆแล้วยังมีเหตุผลสนับสนุนให้รื้อทบทวนและปรับปรุงแผนปฏิบัติการตามวาระแห่งชาติมลพิษฝุ่นละอองอีกหลายประการ  ในที่นี้เอาแค่ 10 ประการที่ได้บรรยายไป ก็น่าจะเพียงพอให้พรรคการเมืองต่างๆ  ที่จะประกอบสร้างขึ้นเป็นรัฐบาลชุดใหม่ หันมาสนใจมาตรการแก้ปัญหาวิกฤตมลพิษฝุ่นควันภาคเหนือ ที่กระทบกับเศรษฐกิจสังคมสุขภาพผู้คนผู้คนมากมายนับล้านชีวิตว่า

แผนมาตรการที่ใช้อยู่เดิมขณะนี้มันไม่ตอบโจทย์และมีปัญหาในตัวของมันเอง จำเป็นเร่งด่วนต้องรื้อปรับปรุงใหม่ ปีหน้าไม่แน่ว่าจะเป็นปีแห้งแล้ง ถึงรอบปรากฎการณ์เอลนีโญมาเยือน เมื่อถึงเวลานั้นอะไรก็ล้วนสายไปทั้งสิ้น